I SA/Wa 1209/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], po rozparzeniu odwołania Wójta Gminy D. (dalej: "skarżący"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r., nr [...], odmawiającą przekazania na rzecz Gminy D. własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem z 26 stycznia 2010 r. skarżący wniósł o nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że stanowi ona drogę, która służy, jako jedyny dojazd do działek gminnych i prywatnych. Wojewoda [...], powołując art. 5 ust. 4 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna"), decyzją z [...] lutego 2011r. odmówił przekazania na rzecz Gminy D. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przeszkodą do przekazania Gminie wnioskowanej nieruchomości jest objęcie jej aktualnym planem urządzenia lasu, w związku z tym, że pozostaje ona w zarządzie Lasów Państwowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący podnosząc, że objęcie przedmiotowej działki aktualnym planem urządzenia lasu nie może być uznawane za wystarczającą przesłankę do odmowy dokonania jej komunallizacji. W ocenie skarżącego Gmina będzie musiała, należy rozumieć, że po przekazaniu jej własności, podjąć działania wskazane w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t.j. określić nowe przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskać zgodę ministra właściwego do spraw środowiska. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę uznała, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że argumentacja zawarta w odwołaniu dodatkowo wspiera twierdzenia organu I instancji. Zdaniem organu skarżący przedstawiając, konieczne po uzyskaniu prawa własności, działania Gminy wykazał, iż konieczny jest cały szereg czynności, włącznie z uzyskaniem zgody ministra ds. środowiska, które muszą doprowadzić do zgodnego z zamiarem Gminy rezultatu. Postępowanie komunalizacyjne nie może tworzyć faktów dokonanych i przez to niejako wymuszać skuteczność działań Gminy. Przekazanie własności nieruchomości powinno być ostatnim, a nie pierwszym etapem służącym realizacji zadań Gminy. Pismem z 1 czerwca 2012 r. skarżący wniósł skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania: - art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez nie zapewnienie skarżącej przez organ II instancji czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nie zawiadomienie o możliwości końcowego zaznajomienia z aktami postępowania oraz poprzez nie umożliwienie jej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 77 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie dowodów, które organy powinny przeprowadzić z urzędu, w szczególności poprzez nie przeprowadzenie dowodu z aktualnego planu urządzenia lasu; - art. 75 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Starostę [...], sygn. akt [...], w przedmiocie zmiany charakteru działki oznaczonej numerem [...] z "Ls" na "dr", a w konsekwencji nie przeprowadzenie dowodu z oświadczeń mieszkańców Gminy w sprawie wykorzystywania przedmiotowej działki, jako drogi dojazdowej do posesji prywatnych i gminnych już od lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku, na okoliczność istnienia przesłanek do przekazania działki oznaczonej numerem [...] na rzecz skarżącej; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu I Instancji w sytuacji, w której nastąpiło w toku postępowania przed organem I Instancji naruszenie prawa procesowego poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronie zapoznania z zebranym materiałem dowodowym; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu I Instancji w sytuacji, w której nastąpiło w toku postępowania przed organem I Instancji naruszenie prawa procesowego poprzez nie przeprowadzenie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia postępowania; a także: - art. 138 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a jedynie w istocie ograniczenie się do rozpoznania zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji organu I Instancji - oraz sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nie odpowiadający ustawowym wymaganiom; a nadto: 2. naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nie przekazanie skarżącej działki oznaczonej numerem [...] pomimo ustalenia, że przedmiotowa działka stanowi drogę i jest wykorzystywana przez Gminę D. do realizacji jej zadań statutowych, tj. pomimo spełnienia przez skarżącą przesłanki do przekazania tej działki na jej rzecz. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest przepis art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej powoływana, jako ustawa). Przepis ten stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku komunalizacyjnego stanowi działkę oznaczoną numerem [...] i pozostaje własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] (KW [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w P.). W dacie 27 maja 1990 roku przedmiotowa działka znajdowała się w zarządzie Nadleśnictwa [...] – pismo Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z 23 kwietnia 2010 roku (k.43 akt administracyjnych) i objęta jest Planem Urządzenia Lasu (k.18). Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. uchwalonym uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1988 roku działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w Z. na dzień 27 maja 1990 roku była przeznaczona pod drogi o znaczeniu gospodarczym. Z kolei, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy D. numer [...] z [...] grudnia 1992 roku, działka niniejsza na dzień 30 czerwca 2000 roku przeznaczona była pod drogę gminną [...] klasy technicznej – zaświadczenie Urzędu Gminy D. z [...] kwietnia 2010r. (k. 42 akt administracyjnych). W toku postępowania administracyjnego ustalono też, że dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. jest ona oznaczona - jako teren pod drogę. W wypisie z rejestru gruntów dla działki nr [...] pod pozycją opis użytków wpisano "lasy". Jak wynika z treści art. 5 ust 4 cyt. ustawy z 10 maja 1990 roku jedynym warunkiem przekazania mienia jest związek z realizacją zadań własnych gminy, przy czym w trybie określonym tym przepisem przedmiotem przekazania może być tylko to mienie państwowe, które już jest związane z realizacją jej zadania, a nie dopiero może być wykorzystane w przyszłości na tę realizację. W związku z tym nie sposób przyjąć tak jak to przyjął organ I instancji, iż działka ta służy Gminie D. do wykonywania zadań z zakresu ładu przestrzennego, tj. zadań z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, bowiem zajęta jest pod drogę – jedyny dojazd do działek gminnych i prywatnych. Zasady i sposób wykonywania zadań przez gminy unormowane są odnośnie ładu przestrzennego w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawie budowlanym, ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, jakim z pewnością jest zajęcie gruntu pod drogę, można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ponadto podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga wyrażenia zgody przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa – art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co nie miało miejsca. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka ta przeznaczona była pod drogę o znaczeniu gospodarczym. Skoro nie podjęto działań mających na celu zmianę przeznaczenia gruntów obejmujących przedmiotową działkę to nie można przyjąć, działka ta służy Gminie D. do realizacji zadań z zakresu ładu przestrzennego, bowiem naruszałoby to przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie można też przyjąć, że działka ta służy Gminie do wykonywania zadań z zakresu dróg gminnych, a zatem zadania z art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, skoro brak jest uchwały rady gminy o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych – art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Reasumując stwierdzić należy, że prawidłowo organy administracji odmówiły przekazania przedmiotowej działki na rzecz Gminy D., bowiem mienie to nie było związane z realizacją jej zadania w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 5 ust 4 ustawy stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego nie podlegającego komunalizacji z mocy prawa w stosunku, do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią zadaniami, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. W związku z powyższym, mimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2011 roku, decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Odnosząc się do zarzutu ze skargi dotyczącego nie przeprowadzenia przez organy dowodu z planu urządzenia lasu stwierdzić należy, iż wniosek ten po raz pierwszy podniesiony został w skardze, nadto nie podano, na jaką okoliczność dowód ten winien być przeprowadzony, co uniemożliwia ocenę zasadności wniosku, a tym samym zarzutu zwłaszcza, że niespornym jest fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości planem urządzenia lasu. Co do zarzutu nieuwzględnienia, iż działka stanowiła dojazd do posesji, nie polega on na prawdzie, bowiem Wojewoda w swej decyzji wyraźnie wskazuje, że działka służy, jako jedyny dojazd do działek gminnych i prywatnych ( str. 3 uzasadnienia decyzji). Zarzut nie przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Starostę [...], sygn. akt [...], w przedmiocie zmiany charakteru działki oznaczonej numerem [...] z "Ls" na "dr" również nie jest zasadny skoro miarodajnym przy stosowaniu art. 5 ust. 4 ustawy jest stan faktyczny i prawny z daty wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Odnośnie zarzutu nie przeprowadzenia dowodu z oświadczeń mieszkańców Gminy w sprawie wykorzystywania przedmiotowej działki, jako drogi dojazdowej do posesji prywatnych i gminnych zauważyć należy, jak wskazano wyżej, iż w zaskarżonych decyzjach przyjęto taki właśnie sposób wykorzystania działki jak podano w oświadczeniach. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 kpa stwierdzić należy, że może on odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa, zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, co nie miało miejsca. Pozostałe zarzuty skargi także nie zasługują na uwzględnienie. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.