I SA/Wa 1210/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją (nazwaną postanowieniem) z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania Powiatu P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. w dniu [...] marca 2008r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonych we wsi B., gmina P., uregulowanych w części księgi wieczystej nr [...] - dot. działki nr [...] oraz w części księgi wieczystej nr [...] - dot. działki nr [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] umorzyło postępowanie wywołane odwołaniem Powiatu P. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 29 lutego 2008r. M. P. wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] położonej we wsi B. przy ul. M. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. Burmistrz Miasta i Gminy P. pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości, w sposób przedstawiony na załączonym wstępnym projekcie podziału jako zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części wsi B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2006r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 56, poz. 1780). Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] marca 2008 r. nr [...] zatwierdzony został podział nieruchomości położonych we wsi B., gmina P., uregulowanych w części księgi wieczystej nr [...] - dot. działki nr [...] oraz w części księgi wieczystej nr [...] - dot. działki nr [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] na działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2. nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 - przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; nr [...] o pow. [...] m2 - przeznaczoną w części pod usługi sportu i turystyki. w części pod tereny leśne i w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną: nr [...] o pow. [...] m2. nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 - przeznaczone pod poszerzenie drogi powiatowej; nr [...] o pow. [...] m2. nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2- przeznaczone pod drogi gminne; nr [...] o pow. [...] m2 - przeznaczoną pod drogę wewnętrzną. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podział przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części wsi B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] stycznia 2006r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 56 , poz. 1780). Dochowując ustawowo określonego terminu odwołanie od powyższej decyzji złożył Powiat P. wskazując, że wydane rozstrzygnięcie w części orzekającej o wydzieleniu działki nr [...] o pow. [...] m2 pod poszerzenie drogi powiatowej - ul. [...] narusza art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Organ podniósł że, we wstępnej fazie postępowania odwoławczego organ II instancji zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu oraz czy zostało ono wniesione przez jednostkę mającą legitymację do wniesienia wskazanego środka zaskarżenia. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia przed podmiot do tego legitymowany. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu, a dopiero czynność strony, polegająca na wniesieniu odwołania, powoduje, że organ odwoławczy może uruchomić postępowanie odwoławcze i korzystać z uprawnień określonych w art. 138 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując przepis art. 28 k.p.a wskazało, że stroną jest podmiot, którego zindywidualizowany interes prawny lub obowiązek wynikający w ogólności z powszechnie obowiązujących przepisów prawa staje się przedmiotem prawnej ingerencji w postępowaniu administracyjnym. Wynika więc z tego, iż postępowanie administracyjne musi dotyczyć interesu prawnego określonego podmiotu, aby mógł być on uznany za stronę. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa interes prawny ma charakter materialoprawny. Musi więc istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu Zdaniem organu ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie można przypisać prawnej legitymacji strony Powiatowi P. w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości wywołanym wnioskiem właściciela nieruchomości, bowiem stroną takiego postępowania mogą być jedynie osoby posiadające tytuł własności nieruchomości lub będący jej użytkownikami wieczystymi. Dlatego, zdaniem organu, nie można uznać, aby stroną niniejszego postępowania był Powiat P., gdyż nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości będącej podmiotem postępowania. Wobec ustalenia, że składający odwołanie nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowania odwoławcze. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat P. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (nazwanej w skardze postanowieniem) oraz decyzji organu I instancji. Skarżący podkreślił, że w wyniku podziału wydzielona została m.in. działka nr [...] o pow. [...] m2 pod poszerzenie drogi powiatowej – ul. [...]. Na działce tej znajduje się część budynku mieszkalnego stanowiącego własność M. P. Skarżący powołując się na przepisy art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z dnia 21 grudnia 2004 r.) oraz przepisy kodeksu cywilnego wskazał, że dokonany podział nie może być zaakceptowany przez Powiat P., bowiem Powiat nie może nabyć z mocy prawa działek gruntu z częścią budynku, który według wyjaśnień właścicielki nie jest przeznaczony do rozbiórki. Zdaniem Powiatu P. podział przedmiotowej nieruchomości w sposób zaprojektowany na mapie może nastąpić dopiero po usunięciu budynku z części wydzielonego gruntu pod drogę publiczna, bądź też po wprowadzeniu przez Radę Miejską w P. odpowiednich zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że Powiat P. był przez organ wydający decyzję uznany za stronę prowadzonego postępowania podziałowego. W związku z powyższym złożył on w określonym ustawowo terminie odwołanie od decyzji organu I instancji wskazując, że wydane rozstrzygnięcie w części orzekającej o wydzieleniu działki nr [...] o pow. [...] m2 pod poszerzenie drogi powiatowej – ul. [...] narusza przepisy art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości Skarżący podniósł, że uprawomocnienie się decyzji zatwierdzającej projekt podziału narzuca obowiązek prawny wynikający z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. ujawnienia Powiatu P. jako właściciela w księdze wieczystej, uregulowanie stanu prawnego i wypłatę uzgodnionego w drodze negocjacji odszkodowania (z budżetu Powiatu) za zajętą nieruchomość. W przypadku braku takiego porozumienia ustawa narzuca prowadzenie dalszego postępowania już na drodze postępowania administracyjnego w trybie przewidzianym przy wywłaszczeniach. W konsekwencji wydania decyzji na podstawie wadliwie uchwalonego planu zagospodarowania oraz niezgodnego z prawem podziału przez istniejący budynek mieszkalny (nie po ścianach działowych) Powiat P. nie może nabyć działki nr [...] o pow. [...] m2 z fragmentem budynku, gdyż nie mógłby zrealizować celu w jakim ją nabył tj. urządzenie drogi powiatowej. Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1993 r. sygn. akt I SA 1471/92, w którym Sąd uznał, iż gmina ma przymiot strony w postępowaniu podziałowym, gdy w wyniku podziału wydzielono grunty pod budowę ulicy. Skarżący podniósł, że odmowa przyznania mu, jako jednostce samorządu terytorialnego legitymacji procesowej nie jest zasadna. Twierdzenia organu I instancji, że stroną w postępowaniu podziałowym mogą być jedynie osoby posiadające tytuł własności nieruchomości lub będący jej użytkownikiem wieczystym, a nie Powiat P., który nie jest jeszcze właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz, U. Nr 153, poz, 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagą powyższe kryteria, należy uznać, że skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżony akt administracyjny z [...] maja 2008 r., nazwany postanowieniem, jest w istocie, wbrew nazwie, decyzją administracyjną wydaną na skutek złożonego przez Powiat P. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] marca 2008 r. Akt administracyjny z [...] maja 2008 r, zawiera bowiem: oznaczenie organu administracji publicznej, który go wydał, datę wydania, powołanie podstawy prawnej jego wydania, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o przysługującej od decyzji skardze do sądu administracyjnego, podpisy członków składu organu z podaniem imion i nazwisk. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie prawa administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości, że o charakterze danego aktu administracyjnego rozstrzyga nie jego nazwa, lecz treść merytoryczna, jaką ten akt zawiera (por. Jan P. Tamo - Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis, Warszawa, 2006 s. 25), A więc nawet rozstrzygnięcia nienazwane, jeżeli spełniają minimum elementów, o jakich mowa w art. 107 k.p.a., są decyzjami w rozumieniu tego przepisu. Powyższy pogląd ukształtował się już na początku orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA. 1163/81 (OSP 1982/2/169) Sąd ten stwierdził, że: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Z tezy wyżej powołanego wyroku wynika więc, że nawet akty nienazwane, a także błędnie nazwane, są decyzjami, jeżeli tylko zawierają niezbędne minimum elementów przewidzianych dla decyzji administracyjnej. Z rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonego aktu jednoznacznie wynika na skutek, jakiego środka zaskarżenia został on podjęty, czego dotyczy, a także, że odnosi się do kwestionowanej przez skarżącego decyzji wydanej przez organ I instancji. Także z pouczenia wynika wprost, że: "decyzja jest ostateczna". Należy ponadto zwrócić uwagę, że kontrolowany akt nie powołuje się na żadne przepisy odnoszące się do postanowień, np, art. 123, 134 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że pomimo nazwania aktu z [...] maja 2008 r. wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem, jest on decyzją. Jednakże decyzja ta jest wadliwa z innych przyczyn. Organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. naruszył ten przepis, gdyż błędnie przyjął, że skarżący nie ma przymiotu strony. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Skarżący wnosząc odwołanie wprost powołał się na przepis art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603). Do tego przepisu nie odniósł się organ odwoławczy oraz go nie zastosował w zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny błędnie organ II instancji przyjął, że skarżący Powiat nie ma przymiotu strony. Zważyć należy, ze zgodnie z art. 98 ust 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz.U z 2004 r. Nr 261 poz. 2603) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (...) Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei art. 98 ust, 3 tej ustawy stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy nieruchomości zamiennych przyznawanych w ramach odszkodowania, które przyznaje się z zasobów jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy powyżej wskazane jako przepisy prawa materialnego nakładają więc na Powiat P. prawa i obowiązki w rozumieniu art. 28 k.p.a., które są wynikiem decyzji podziałowej. To stanowisko znalazło oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w poprzednim stanie prawnym. Na jeden z tych wyroków zasadnie powołał się skarżący, przytaczając jego tezę: "W świetle art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej lub prawnej, wszczętego na podstawie art, 10 ust, 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomość (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 późn. zm.), jest także gmina, na której obszarze położona jest nieruchomość objęta podziałem, jeżeli w wyniku podziału wydzielone zostały grunty pod budowę ulicy" (wyrok z 10 maja 1993 r. w sprawie I S.A. 1471/92). Ponadto analogiczne stanowisko wynika również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 1999 r. w sprawie I S.A. 1311/98, którego teza brzmi: "Wprawdzie prawa lub obowiązki mogą wynikać tylko z decyzji ostatecznej, ale okoliczność, że decyzja orzekać może o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu, czyni właśnie z tego podmiotu stronę postępowania. Nie można być zaś stroną wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna, nie będąc stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Art. 28 k.p.a. wyraźnie mówi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W przypadku podziału nieruchomości, jeżeli wiąże się to z wydzieleniem działki pod ulicę (drogę), gmina winna brać udział w postępowaniu choćby dla zajęcia stanowiska, czy chodzi tu o drogi gminne, które z mocy prawa przechodzą, na własność gminy" .Lex 48509 Uwzględniając symetrię treściową między poprzednimi unormowaniami prawnymi a obecnie obowiązującą ustawą o gospodarce nieruchomościami powyżej przytoczone tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowały aktualność. Mają też odpowiednie zastosowanie do innych jednostek samorządu terytorialnego. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanych orzeczeniach. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie istotne żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, to należy stwierdzić, że naruszył przepisy normujące postępowanie odwoławcze, a także przepis art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm..), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozpozna odwołanie strony.