I SA/Wa 1210/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił przyznania [...] świadczenia z funduszu alimentacyjnego na jej syna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i stwierdził, że nie zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia, ponieważ brak jest zaświadczenia od komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie przepisów proceduralnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przywołał treść art. 15 ust. 1 i ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie do akt zostało dołączone zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym stwierdzono: "... tutejszy organ egzekucyjny nie jest władny do wszczęcia postępowania egzekucyjnego z innych niż w/w składnik majątkowy dłużnika". Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na treść przepisów regulujących przesłanki przyznania świadczenia organy administracji publicznej nie mogą dokonywać, w zakresie możliwości prowadzenia egzekucji, samodzielnych ustaleń. Brak zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku odwołującej się, która powinna rozważyć wystąpienie ze skargą na czynności komornika do sądu powszechnego w trybie art. 767 Kodeksu postępowania cywilnego lub do organu nadzorującego działalność komorników (Ministra Sprawiedliwości). W ocenie organu II instancji bezsporne jest, że do wniosku złożonego w myśl art. 15 ust. 1 ustawy nie dołączono zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne stwierdzającego bezskuteczność egzekucji, o jakim mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a powołanej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że o bezskuteczności egzekucji można mówić tylko wówczas, gdy postępowanie egzekucyjne się toczy. W rozpoznawanej sprawie, gdy postępowanie egzekucyjne nie toczy się, nie można w ocenie organu mówić o skutecznej czy też bezskutecznej egzekucji. W tej sytuacji nie można także oczekiwać od organu egzekucyjnego wydania zaświadczenia o bezskutecznej egzekucji, które warunkuje przyznanie osobom uprawnionym do alimentów świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może być podstawą do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego dołączone do odwołania zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji z dnia [...] stycznia 2016 r. Wartość zaświadczenia należy bowiem oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom, zatem aktualne jest zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2016 r., a nie zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2016 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1 - rażące naruszenie prawa materialnego, czyli art. 15 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie nowelizacji przepisów, 2 - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 6 w związku z art. 107 § 3 kpa., poprzez naruszenie zasady praworządności i dalej zasad wyrażonych w kpa, poprzez brak wskazania przez organ I instancji podstawy prawnej przyczyny pominięcia ustalonego i logicznego stanu faktycznego sprawy, - art. 7-9 kpa poprzez niepodjęcie dostatecznych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nieudzielenie informacji i wyjaśnień co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego, - art. 77 § 1 kpa, poprzez niewywiązanie się organu w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 670 ze zm.). Ustawa ta, co zadeklarowano w jej preambule, przewiduje wsparcie przez Państwo osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od dłużnika zobowiązanego do ich uiszczania. Wsparcie to realizowane jest m.in. poprzez przyznanie osobom uprawnionym do alimentów świadczenia pieniężnego wypłacanego z funduszu alimentacyjnego w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 złotych (art. 10 ust. 1 powołanej ustawy). Podstawowym warunkiem przyznania świadczenia alimentacyjnego, obok spełnienia określonego przez ustawodawcę progu dochodowego na osobę w rodzinie, jest bezskuteczność egzekucji alimentów, która zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 2 powołanej ustawy oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Do składanego wniosku należy dołączyć m.in. zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji (art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy). Jak wynika z akt sprawy, w rozpatrywanej sprawie powstał problem z prawidłowym ustaleniem, w jaki sposób przebiegała egzekucja świadczeń alimentacyjnych przysługujących małoletniemu synowi skarżącej. W tej sytuacji niezbędne jest przeanalizowanie treści zebranych w sprawie dokumentów dotyczących przedmiotowych egzekucji. Do wniosku o przyznanie świadczeń alimentacyjnych z dnia [...] lutego 2016 r. skarżąca załączyła zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji z dnia [...] stycznia 2016 r. wystawione przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...]. W aktach sprawy znajduje się ponadto zaświadczenie tego samego komornika z dnia [...] marca 2016 r., w którym zaświadczył on o niewyegzekwowaniu od dłużnika alimentacyjnego żadnych środków w 2014 roku oraz wskazał, że prowadzi postępowanie egzekucyjne i określił aktualną wysokość zobowiązania dłużnika alimentacyjnego podlegającego egzekucji. Dokumenty te były podstawą przyznania skarżącej świadczeń alimentacyjnych. Następnie organ I instancji uzyskał od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] informację, że postępowanie egzekucyjne zostało z dniem [...] kwietnia 2016 r. umorzone na wniosek wierzyciela. Organ zwrócił się następnie do wskazanego przez skarżącą Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] o udzielenie informacji dotyczącej prowadzonej przez ten organ egzekucji świadczeń alimentacyjnych. W odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2016 r. Komornik poinformował, że do dnia [...] maja 2016 r. wyegzekwował od dłużnika alimentacyjnego niemal całą należność, wskazaną we wniosku egzekucyjnym. Ten sam komornik pismem z dnia [...] maja 2016 r. uzupełnił nadesłaną informację, precyzując, że wyegzekwowana kwota dotyczyła zaległych alimentów do miesiąca marca 2016 r. oraz należnych odsetek. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] oświadczył także, że nie wyegzekwował alimentów należnych od miesiąca kwietnia 2016 r. ani alimentów bieżących. Jeszcze przed otrzymaniem tego pisma organ I instancji uchylił decyzję przyznającą skarżącej świadczenia alimentacyjne i odmówił świadczeń od dnia 1 kwietnia 2016 r. W aktach sprawy znajdują się ponadto zawiadomienie z dnia [...] maja 2016 r., w którym Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] informuje o wszczęciu wobec dłużnika alimentacyjnego postępowania egzekucyjnego z nieruchomości dotyczącego alimentów bieżących i zaległych od kwietnia 2016 r. Wniosek, będący przedmiotem aktualnie kontrolowanego postępowania, skarżąca złożyła dnia [...] maja 2016 r. Do tego wniosku skarżąca nie dołączyła zaświadczenia komornika o bezskuteczności egzekucji. W związku ze złożonym wnioskiem organ wezwał Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] do nadesłania zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji oraz udzielenia innych informacji dotyczących egzekucji prowadzonej na rzecz skarżącej. Komornik ten w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. zatytułowanym "zaświadczenie" udzielił informacji dotyczących dwóch postępowań egzekucyjnych, które prowadził. Jedno z nich (o sygn. akt [...]) zostało umorzone dnia [...] stycznia 2016 r., drugie (o sygn. akt [...]) doprowadziło do wyegzekwowaniem dochodzonej kwoty, jednakże pełnomocnik skarżącej wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. rozszerzył prowadzoną egzekucję o alimenty bieżące od miesiąca kwietnia 2016 r. Tych należności komornik jednak nie wyegzekwował. Komornik poinformował również, że prowadzi egzekucję wyłącznie z nieruchomości stanowiącej współwłasność dłużnika i nie dotyczy ona ewentualnych innych składników majątku dłużnika. Decyzja organu I instancji odmawiająca skarżącej wnioskowanego świadczenia zapadła dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu organ przywołał jedynie fragment informacji Komornika z dnia [...] czerwca 2016 r., zgodnie z którym "organ egzekucyjny nie jest władny do wszczęcia postępowania egzekucyjnego z innych składników majątku dłużnika". Ze względu na lakoniczność uzasadnienia nie sposób stwierdzić, jakie znaczenie prawne miało w ocenie organu I instancji przytoczone zdanie z pisma Komornika i dlaczego miało ono decydujący wpływ na odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia alimentacyjnego. W dniu [...] lutego 2017 r. (a więc po wpłynięciu odwołania) organ I instancji ponownie zwrócił się do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z prośbą o informację o przebiegu egzekucji w okresie od miesiąca maja do września 2016 r. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Komornik poinformował, że egzekucja alimentów była prowadzona i podał kwoty wyegzekwowane od dłużnika wraz z datami, w których zostały one wyegzekwowane. W związku z pytaniem organu I instancji Komornik wyjaśnił również, że zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji organ wydaje dopiero po okresie dwóch miesięcy od wszczęcia egzekucji. Pełnomocnik skarżącej załączył do odwołania postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o kolejnym rozszerzeniu egzekucji prowadzonej pod sygn. akt [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył ten sam fragment informacji Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. ("organ egzekucyjny nie jest władny do wszczęcia postępowania egzekucyjnego z innych składników majątku dłużnika"). Tym razem organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił, że w jego opinii "W rozpoznawanej sprawie, gdy postępowanie egzekucyjne nie toczy się, nie można mówić o skutecznej czy też bezskutecznej egzekucji". W ocenie Sądu z zebranych w aktach sprawy dokumentów wynika, że organy orzekające nie dołożyły dostatecznych starań, aby ustalić, czy i w jakim momencie egzekucja świadczeń alimentacyjnych prowadzona przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] była skuteczna lub bezskuteczna. O ile na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy materiałów uznać należy, że organy nie ustaliły jednoznacznie, czy w chwili składania przez skarżącą wniosku z dnia [...] maja 2016 r. ustawowa przesłanka bezskuteczności egzekucji była już faktycznie spełniona, to niewątpliwie nie znajduje w nich uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego, że w dniu złożenia tego wniosku nie toczyło się postępowanie egzekucyjne. Organy zaniechały ustalenia, jaki był stan egzekucji świadczeń alimentacyjnych w okresie, na jaki miało być przyznane wnioskowane świadczenie, a więc od maja do września 2016 r., pomimo że decyzje obu instancji wydawane były już po upływie tego okresu, a więc okoliczności te powinny były i mogły być ustalone przez organy w sposób niepodlegający wątpliwości. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w przypadku złożenia wniosku bez zaświadczenia, o którym mowa w ust. 4 pkt 3 lit. a, czyli zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, albo bez oświadczenia stwierdzającego bezskuteczność egzekucji, organ właściwy wierzyciela występuje do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne z wezwaniem o przesłanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Oznacza to, że dokumentowanie bezskuteczności egzekucji z woli ustawodawcy nie zostało ograniczone jedynie do środka dowodowego w postaci zaświadczenia organu egzekucyjnego. Fakt ten całkowicie umknął uwadze organów orzekających. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a omawianej ustawy do składanego wniosku należy dołączyć m.in. zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji. Posłużenie się w redakcji tego przepisu spójnikiem "albo" oznacza, że możliwym jest dowodzenie przez stronę bezskuteczności egzekucji także w drodze oświadczenia, którego zawartość określona została w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. poz. 1467). Poprzednio wzór oświadczenia określony został w załączniku 7 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. poz. 2229). Jeśli zatem do wniosku o ustalenie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie dołączono zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji (a organ egzekucyjny owego zaświadczenie nie może wystawić), rolą organu rozpoznającego wniosek było zwrócenie się do strony, w trybie art. 64 § 2 kpa, o uzupełnienie braków formalnych podania poprzez przedłożenie przewidzianego ustawą oświadczenia. Istnienia bezskuteczności egzekucji nie determinuje przecież zaświadczenie wystawione przez organ egzekucyjny (komornika sądowego), ale obiektywnie istniejące okoliczności stanu faktycznego, sprowadzające się do niewyegzekwowania od dłużnika w okresie ostatnich dwóch miesięcy kwoty zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych (art. 2 pkt 2 powołanej ustawy), co można ustalić, zestawiając treść oświadczenia strony z informacjami podanymi przez organ egzekucyjny. Takie oświadczenie, jak każdy dowód w sprawie, podlegałoby w dalszej kolejności ocenie organu. Przypomnieć należy, że rolą organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest podejmowanie zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Zgodnie natomiast z treścią art. 77 § 1 kpa na organie ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny, a następnie jego rozpatrzenie w całości. Zaniechanie tego rodzaju działań przez organ właściwy wierzyciela, jak też brak wezwania strony do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przy jednoczesnym powołaniu się na rzekomo istniejącą w sprawie okoliczność braku postępowania egzekucyjnego oznacza, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które z kolei wynikało z błędnej interpretacji stanowiących materialnoprawną podstawę tych decyzji przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a, art. 15 ust. 5 powołanej ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, zwrócić się do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne z wezwaniem o przesłanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji oraz informacje o przebiegu egzekucji w okresie objętym rozpatrywanym wnioskiem oraz ewentualnie wezwać stronę do złożenia oświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Następnie w zależności od poczynionych w tym aspekcie ustaleń, organ dokona oceny zasadności wniosku skarżącej w aspekcie materialnoprawnych przesłanek ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z której wnioski przedstawi dokładnie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.