I SA/Wa 1213/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Tomasz Szmydt WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...], zajętą pod drogę publiczną, gminną. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem odmowy było to, że wniosek o odszkodowanie z dnia 15 października 2004 r. został złożony przez A.W., T.W., R.L., T.L., B.L., R.L. i Z.S. - właścicieli przedmiotowej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r., którzy dokonując obrotu nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], poprzez zawarcie umów cywilnoprawnych z dnia [...] lipca 2001 r. i [...] listopada 2001 r., uzyskali ekwiwalent majątkowy w postaci ceny sprzedaży lub satysfakcję niemajątkową leżącą u podstaw umów zawieranych pod tytułem darmym (np. umocnienie więzi rodzinnych, obietnica opieki). W odwołaniu od decyzji A.W., T.W., R.L., T.L., B.L., R.L. i Z.S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz ustalenie i wypłatę odszkodowania. W uzasadnieniu wskazali, że to wnioskodawcy są uprawnieni do odszkodowania, ponieważ: 1) uprawnionym do odszkodowania za nabyty z mocy prawa grunt pod drogę publiczną jest właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.; 2) w terminie ustawowym wnioskodawcy złożyli wniosek o odszkodowanie; 3) doszło do zbycia przedmiotowej nieruchomości, natomiast nie doszło do umownego przeniesienia na nabywców roszczeń o odszkodowanie za nabyty z mocy prawa grunt pod drogę publiczną. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie dokonał ustaleń w kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii, czy umowy sporządzone w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2001 r. (umowa zniesienia współwłasności) i [...] listopada 2001 r. (umowa sprzedaży) oraz [...] grudnia 2007 r. (umowa sprzedaży i darowizny) stanowiły podstawę do dokonania cesji roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zdaniem Wojewody, organ I instancji zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez co naruszył przepisy art. 7 i art. 77 Kpa. W ocenie organu odwoławczego, w wyżej wymienionych umowach brak wyraźnego zapisu odzwierciedlającego wolę stron umów by uprawnionymi do odszkodowania byli nabywcy nieruchomości wywłaszczonej pod drogę. Nie wiadomo przy tym aby strony umów zawarły umowę przelewu wierzytelności. Wojewoda powołując przepis art. 65 Kodeksu cywilnego wskazał, że wykładnia umowy wymaga analizy zgodnego zamiaru stron i celu umowy, której należy dokonywać z uwzględnieniem całego kontekstu oświadczeń badanych w aspekcie treści, jak i okoliczności, w których zostały one złożone. Zdaniem Wojewody, do wyjaśnienia pozostaje, czy zamiarem stron było objęcie umowami z dnia [...] lipca 2001 r., [...] listopada 2001 r. i [...] grudnia 2007 r. również roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod ul. [...], alternatywnie, czy nie została zawarta odrębna umowa, której przedmiotem było takie roszczenie. Prezydent W. winien rozważyć, czy wola dokonania cesji roszczenia odszkodowawczego nie wynikała z oświadczeń lub innych działań stron. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie tych wątpliwości na etapie postępowania odwoławczego musiałoby się odbyć z naruszeniem zasady dwuinstancyjności z art. 15 Kpa. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalna jest wypłata odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na rzecz osoby, która tę działkę zbyła na rzecz osoby trzeciej; b) art. 65 § 1-2 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię umów notarialnych z dnia [...] lipca 2001 r., [...] listopada 2001 r., [...] grudnia 2007 r. na podstawie których właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. wyzbyli się przysługujących im praw na rzecz osoby trzeciej; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 138 § 2 Kpa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej przy nie wskazaniu przez organ odwoławczy naruszenia przez Prezydenta W. przepisów postępowania; b) zasady szybkości postępowania - art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 Kpa poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo, że w sprawie został przez Prezydenta W. prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy; c) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana podczas, gdy organ pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy, wyczerpujący i nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Wojewoda [...] dokonał błędnej wykładni umów z 2001 r. i umowy z 2007 r. Skoro ich przedmiotem było prawo własności działki nr [...], to oczywistym jest, że zgodnym zamiarem stron i celem umowy było również przeniesienie prawa do uzyskania odszkodowania za tę nieruchomość. Roszczenie o odszkodowanie jest nierozerwalnie związane z nieruchomością za utratę której przysługuje. Zdaniem skarżącej, w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 NSA opowiedział się za wykładnią umów zbycia działek zajętych pod drogi publiczne w kierunku uznania ich skuteczności w zakresie przeniesienia na nabywcę prawa do odszkodowania. Poza tym organ odwoławczy nie wskazał jakich konkretnie naruszeń przepisów postępowania dopuścił się organ pierwszej instancji, nie wskazał na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie wskazał też okoliczności, jakie należałoby wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zamiast tego Wojewoda w swoich wytycznych wskazał na konkretne rozwiązanie jakie ma zapaść w sprawie – wskazał, że organ powinien ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawców, że w aktach notarialnych brak zapisu, że uprawnieni do odszkodowania są nabywcy nieruchomości. Organ odwoławczy nie sformułował swego stanowiska w decyzji merytorycznej. Pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany w wytycznych Wojewody został już przez niego rozstrzygnięty, a mimo to decyzja ma charakter kasacyjny, co narusza zasadę szybkości postępowania. W ocenie Miasta W. organ I instancji nie może być związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Bezspornym jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. (umowa sprzedaży z dnia [...] grudnia 1994 r.) współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...] zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w W.) byli A.W., T.W., R.L., T.L., B.L., R.L. i Z.S. Poza sporem jest również to, że powyższe osoby wnioskiem z dnia 15 października 2004 r. wystąpiły o ustalenie odszkodowania za nabycie przedmiotowego gruntu pod drogę publiczną. Nie budzi wątpliwości, że aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2001 r., na skutek zniesienia współwłasności, prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nabyli A. i T.W. (wpis nabywców do Działu II Kw nr [...] nastąpił w dniu [...] lutego 2002 r.). Umową sprzedaży z dnia [...] listopada 2001 r. A. i T.W. sprzedali przedmiotową nieruchomość J.W. (wpis nabywcy do Działu II Kw nr [...] nastąpił w dniu [...] sierpnia 2002 r.). Z kolei na mocy umowy sprzedaży i darowizny zawartej w dniu [...] grudnia 2007 r. J.W. sprzedał przedmiotową nieruchomość J. i H.W., którzy darowali tę nieruchomość wnukom: L.W., P.W. i P.W.. Darowiznę przyjęli A. i T. małż. W. – przedstawiciele ustawowi małoletnich synów. (wpis nabywców do Działu II Kw [...] nastąpił w dniu [...] maja 2008 r.). Decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie przedmiotowego gruntu pod drogę publiczną, gminną, ul [...] została wydana [...] czerwca 2010 r. i stała się ostateczna w dniu 31 sierpnia 2010 r. Nabycie nieruchomości przez Gminę W. nastąpiło na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu odszkodowanie za taką nieruchomość jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W niniejszej sprawie wniosek o odszkodowanie został złożony w terminie określonym w powołanym przepisie przez właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie jest zasadne stanowisko organu I instancji, iż z wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, wynika jednoznacznie, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy należne jest nowemu właścicielowi nieruchomości, a nie jego zbywcy. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w tym wyroku stanowisko według którego uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania może być także osoba, która po 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Ze stanowiska NSA zawartego w powyższym wyroku wynika, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest – co do zasady - osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była wpisana jako właściciel nieruchomości do księgi wieczystej, ale może być nim również nabywca tej nieruchomości, o ile zbycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nastąpiło po dniu 31 grudnia 1998 r. a przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy. Na zasadność przyjęcia powyższego poglądu wskazuje użyte w treści zacytowanej wyżej tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażenie "także". Trafnie wskazał Wojewoda [...], że w sytuacji dokonania obrotu cywilnoprawnego nieruchomością zajętą pod drogę publiczną po dacie 31 grudnia 1998 r., ale przed datą uostatecznienia się decyzji stwierdzającej nabycie przez podmiot publicznoprawny z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną istotne znaczenie ma ustalenie, czy na mocy umów przenoszących prawo własności nieruchomości zostały również przeniesione na nabywców, mające charakter samodzielny, roszczenia o odszkodowanie, o których mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, a jeżeli nie, to czy były zawierane pomiędzy stronami odrębne umowy cywilnoprawne mające za przedmiot przelew wierzytelności z tytułu odszkodowania za nabytą pod drogę publiczną nieruchomość. Takie stanowisko zaprezentowano w judykaturze (por. np. wyrok NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2280/13, opubl. CBOiS). Wobec tego błędne jest stanowisko Miasta W., że umowne przeniesienie prawa własności nieruchomości jest równoznaczne z przeniesieniem przez zbywców praw do odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa pod drogę publiczną. Zdaniem Sądu, uzyskanie przez A. i T.W. bezpłatnego przysporzenia na mocy umowy z dnia [...] lipca 2001 r., czy też ceny sprzedaży na mocy umowy z dnia [...] listopada 2001 r. nie mogło wyłączyć obowiązku odszkodowawczego gminy, wynikającego z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy, o ile spełnione były pozostałe przesłanki z art. 73 ustawy. W art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczalność wywłaszczenia uzależniono od uzyskania przez wywłaszczonego słusznego odszkodowania. Odjęcie prawa własności na podstawie art. 73 ustawy powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem, ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która doznała tego uszczerbku. Należy zauważyć, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za przejście nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, jest właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Natomiast w przypadku odpłatnego zbycia nieruchomości podmiotem zobowiązanym z tej umowy jest osoba, która nabyła własność nieruchomości w drodze umowy sprzedaży. Skoro własność nieruchomości przeszła z mocy ustawy na jednostkę samorządu terytorialnego, to ona będzie zobowiązana do wypłaty ustalonego odszkodowania. Bez znaczenia pozostają uprawnienia i obowiązki stron umowy przeniesienia własności nieruchomości. Zgodzić należało się z Wojewodą [...], że Prezydent W. nie dokonał analizy treści umów zbycia nieruchomości zawartych w 2001 r. i nie dokonał oceny, czy w umowach tych postanowiono o przeniesieniu na nabywców roszczeń o odszkodowanie, o których mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, nie wyjaśnił też, czy pomiędzy zbywcami, a nabywcami były zawierane odrębne umowy mające za przedmiot cesję praw do odszkodowania za nabycie nieruchomości pod drogę publiczną. Wbrew temu co twierdzi skarżący Wojewoda [...] trafnie wskazał, że Prezydent W. nie dokonał dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez co naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, a wyjaśnienie, czy doszło do przeniesienia przez osoby wnioskujące o odszkodowanie, tj.: R.L., T.L., B.L., R.L., Z.S. oraz A.W. i T.W., roszczeń odszkodowawczych na nabywców w umowach zawartych w 2001 r., czy też w odrębnych umowach cywilnoprawnych było konieczne i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] prawidłowo wskazał, że organ I instancji ma te okoliczności wyjaśnić. Wyjaśnienie tego zagadnienia na etapie postępowania odwoławczego przekraczało uprawnienia organu wyższego stopnia wynikające z art. 136 Kpa. Gdyby się bowiem okazało, że roszczenia odszkodowawcze nie były przenoszone na nabywców nieruchomości, wówczas uprawnieni do odszkodowania byliby właściciele nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., wnioskujący w terminie ustawowym o odszkodowanie. Ustalenie tej okoliczności obligowałoby organ I instancji do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Przeprowadzenie tego dowodu dopiero na etapie postępowania odwoławczego, pozbawiłoby strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji, które wynika z art. 78 Konstytucji RP i art. 15 Kpa. Zdaniem Sądu, dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia to, czy J.W. dokonał w umowie z 2007 r. cesji praw do odszkodowania, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby osoba ta złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowy grunt nabyty pod drogę publiczną – ul. [...]. Powyższe jest zbieżne z oświadczeniem A.W., która na rozprawie, działając w imieniu własnym, jak i pozostałych wnioskodawców, oświadczyła, że nabywcy nieruchomości nie składali wniosków o odszkodowanie (k. 39 akt sądowych). Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody [...], że Prezydent W. był uprawniony na podstawie art. 65 Kodeksu Cywilnego do dokonywania wykładni oświadczeń woli zawartych w przedłożonych w niniejszej sprawie umowach z 2001 r., tj. ustalenia zamiaru stron umowy, celu umowy, także w kontekście okoliczności towarzyszących jej zawarciu. W ocenie Sądu, zadaniem organu I instancji była analiza treści umów z 2011 r. i ustalenie jaki był ich przedmiot, w szczególności, czy w umowach zbywcy dokonali cesji praw do odszkodowania z art. 73 ust. 4 ustawy, a jeżeli nie, to wyjaśnienie czy zbywcy nieruchomości zawarli odrębne umowy w przedmiocie roszczeń odszkodowawczych. Wojewoda [...] pominął to, że wszelkie niejasności i wątpliwości, co do treści stosunku prawnego, podlegają kognicji sądu powszechnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 1986 r., sygn. akt III CZP 10/86, OSNC 1987/1/12). Błędne stanowisko Wojewody [...] w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.