I SA/Wa 1215/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skarg Z. K. i Skarbu Państwa – Państwowego [...] P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1948 r. uznającego, że nieruchomość ziemska pn. [...] o pow. [...] ha, położona w gminie S., podpada pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu złożonego przez Z. i B. małżonków K. wniosku, Urząd Wojewódzki [...] orzeczeniem z dnia [...] października 1948r. uznał, że nieruchomość ziemska pn. [...] o pow. [...] ha, położona w gminie S., powiat [...], stanowiąca własność wnioskodawców podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. nr 3, poz. 13), z uwagi na fakt, że powierzchnia użytków rolnych wynosi [...] ha. Wydając orzeczenie organ oparł się na informacjach zawartych w protokole sporządzonym w dniu 6 października 1948r. z którego wynikało, że powierzchnia nieruchomości wynosi [...] ha. B. K. występowała następnie o zwrot nieruchomości uzasadniając, że została niesłusznie przejęta, bowiem powierzchnia użytków rolnych wynosi [...] ha, co potwierdzają ustalenia rejestru pomiarowego. W dniu 5 lipca 1957r. dokonano kolejnych oględzin nieruchomości, na którą to okoliczność sporządzono w tym dniu protokół. Wynika z niego, że w 1944r. powierzchnia użytków rolnych nieruchomości [...] wynosiła [...] ha. Na skutek kierowanych przez B. K. wniosków o zwrot nieruchomości oraz "o rewizję stanu zabrania majątku" Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. pismem z dnia 18 września 1958r. znak [...] poinformowało wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71 ze zm.), wszelkie nieruchomości rolne i leśne pozostające w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 5 kwietnia 1958r. we władaniu Państwa lub przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym - przeszły na własność Państwa bez względu na ich obszar i bez odszkodowania. Z. K. (jako następca prawny byłych właścicieli), po sprecyzowaniu pismem z dnia 2 kwietnia 2008 r. pierwotnie złożonego wniosku, wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1948 r. jako rażąco naruszającego art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nieruchomość nie spełniała wymaganych przepisem norm obszarowych uzasadniających przejęcie, bowiem powierzchnia użytków rolnych nieruchomości wynosiła [...] ha, a więc nie przekraczała ustawowej normy obszarowej [...] ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1948 r., przyznając, że sporna nieruchomość nie przekraczała normy powierzchniowej uzasadniającej jej przejęcie w trybie dekretu o reformie rolnej. O ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. wstąpili Z. K. oraz Nadleśniczy Nadleśnictwa P. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2012 roku. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że przejęcie nieruchomości ziemskich na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) następowało w sytuacji, gdy stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli rozmiar łączny nieruchomości przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe - przechodziła z mocy prawa, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Na podstawie § 5 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wskazał, że orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1948r. zostało wydane w wyniku złożonego przez B. i Z. małżonków K. wniosku, a podstawę jego wydania stanowił właśnie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz na art. 72 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z przepisami regulującymi stwierdzenie nieważności decyzji, w szczególności ze stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności kontrolowanego w niniejszej sprawie orzeczenia artykułem 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu w świetle powyższych rozważań należało stwierdzić, że orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1948r. w sposób rażący narusza przepisy stanowiące podstawę jego wydania, w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez uznanie, że nieruchomość spełnia wynikające z przepisu normy obszarowe uzasadniające przejęcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powierzchnia użytków rolnych nieruchomości nie przekraczała normy 50 ha uzasadniającej przejęcie. Do wniosków takich prowadzą ustalenia dokonane na podstawie spójnych, wzajemnie uzupełniających się dokumentów archiwalnych, które Minister powołał wcześniej i którym dał wiarę, w szczególności decyzji Powiatowego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia [...] listopada 1946r. o zatwierdzeniu parcelacji majątku "[...]" na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, rejestru pomiarowego sporządzonego w 1946 roku przez starszego rejestratora Powiatowego Urzędu Ziemskiego w P. - mierniczego W. N., szkicu projektowanego podziału majątku sporządzonego przez mierniczego W. G., jak również ustalenia protokołu z dnia 5 lipca 1957 roku. Dlatego też zarzut zdaniem organu - podniesiony przez Nadleśniczego Nadleśnictwa P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczący błędnego uznania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że powierzchnia użytków rolnych majątku pn. [...] wynosiła [...] ha, bowiem powierzchnia ta, zgodnie z protokołem komisji z dnia 6 października 1948 r. wynosiła [...] ha - nie może zostać uznany. Również zarzut strony nie zapewnienia mu przez organ udziału w postępowaniu uznano za bezpodstawny, bowiem Nadleśniczy Nadleśnictwa P. został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1948r. Organ nie zgodził się również z zarzutem Z. K. o stwierdzeniu nieważności decyzji w stosunku do wszystkich nieruchomości, nie tylko tych będących własności Skarbu Państwa, ale również tych należących do osób fizycznych. Zdaniem Ministra przy ocenie przesłanki z art. 156 § 2 kpa nie chodzi o odwracalność skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. K. wnosząc o jej uchylenie w części stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] października 1948 r. w odniesieniu do działek stanowiących w chwili obecnej własność osób fizycznych, tj. działek położonych w powiecie [...], gmina [...], obręb wsi [...] o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Minister stwierdził nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1948 r. w całości, tj. zarówno w stosunku do działek stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa, jak również w stosunku do działek stanowiących obecnie własność osób fizycznych - że narusza ona słuszny interes strony. Skarżący podnosi, iż w stosunku do działek stanowiących własność osób fizycznych zaszły nieodwracalne skutki prawne i to uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, bowiem zamyka stronie drogę do dochodzenia odszkodowania na tej podstawie. Na decyzję z dnia [...] maja 2012 r. skarga złożona została również przez Skarb Państwa [...] P., które wnosło o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana bez zapewnienia stronie skarżącej udziału w każdym etapie postępowania, czym, wbrew twierdzeniom organu administracji, niewątpliwie naruszono interes prawny skarżącego tj. przepisy art. 7,10, 77 ,78 i 79 Kpa. Organ dopuści się również naruszenia art. 156 § 2 Kpa przez przyjęcie, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto doszło do sprzeczności w ustaleniach dokonanych przez organ ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2013 r. Sąd połączył obie ww. skargi do wspólnego rozpozna i orzekania oraz prowadzenia pod jedną sygn. akt I SA/Wa 1215/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, ze sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargi należy uznać za niezasadne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1948 r. Organ nadzoru uznał, że orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1948 r. stwierdzające, że nieruchomość ziemska pn. [...] o pow. [...] ha, położona w Gminie [...] powiatu [...], stanowiąca własność Z. i B. K. podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz.13) zostało wydane z rażącym naruszeniem ww przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie stanowisko organ nadzoru oparł na ustaleniu, że powierzchnia użytków rolnych przedmiotowego majątku nie przekraczała normy obszarowej – [...] ha uzasadniającej przejęcie przez Skarb Państwa, bowiem stanowiła powierzchnię [...] ha. Takie ustalenie Minister wywiódł na podstawie dokumentów archiwalnych, w szczególności decyzji Powiatowego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia [...] listopada 1946 r. o zatwierdzeniu parcelacji majątku " [...]’’ na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, rejestru pomiarowego sporządzonego w 1946 r. przez starszego rejestratora Powiatowego Urzędu Ziemskiego w P., szkicu projektowanego podziału majątku, jak również ustalenia protokołu z dnia 5 lipca 1957 r. Stanowisko organu nadzoru jest słuszne. Należy bowiem mieć na uwadze, że w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele tej reformy przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te bezzwłocznie przechodziły na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. Ustawodawca zarówno w samym dekrecie, jak i w przepisach wykonawczych nie wprowadził uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Nie zawarł również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, odnośnie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e, wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex legę. Zaistnienie tych skutków rzeczowych nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Przepisy wykonawcze tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. - w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani do dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wywoływało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został uprzednio wpisany. Inaczej mówiąc ,na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule, a więc również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Wydanie więc w tym przypadku decyzji administracyjnej – wadliwej, bo wydanej bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie rozstrzygało wcale o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości. Dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 ww rozporządzenia stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu pozwalałoby przyjąć, że nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.( por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2012 r. I OSK 1469/12). W tej sytuacji uznać należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] października 1948 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi Z. K., że zakwestionowane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do działek stanowiących obecnie własność osób fizycznych, należy uznać go za chybiony. Jak wskazano bowiem wyżej wydanie przedmiotowego orzeczenia nie rozstrzygało o nabyciu przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości, które następowało z mocy prawa. Natomiast ustalenie czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej powinno nastąpić w postępowaniu, o którym mowa w § 5 ww rozporządzenia poprzez wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust.1 pkt e dekretu. Z tych też względów również zarzut skargi [...] P. w zakresie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych należy uznać za chybiony. Wskazywane zaś przez tego skarżącego skutki zakwestionowanego orzeczenia należy uznać za faktyczne, związane z poniesieniem nakładów na przedmiotową nieruchomość, a nie prawne, a tylko wystąpienie takich obligowałoby organ nadzoru do stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Również za chybiony należy uznać zarzut [...] dotyczący braku zapewnienia stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że [...] zostało zawiadomione o wszczęciu postępowania nadzorczego. Co prawda organ skierował zawiadomienie do jednostki nadrzędnej [...], ale ta niezwłocznie przesłała je [...]. [...] zawiadomione zostało również o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. Wszystkie więc zarzuty dotyczące naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego Sąd uznał za niezasadne. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów i to tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w świetle powyższych rozważań jest częściowo wadliwe, jednakże to uchybienie nie stanowi istotnego uchybienia, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które jest prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.