I SA/Wa 1216/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Gminy [...] i A. M. – Likwidatora Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji z siedzibą w [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargi. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2018 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatnie nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...]. Gmina [...] wystąpiła do Wojewody [...] o wznowienie postępowania, zakończonego wskazaną uprzednio ostateczną decyzją Wojewody [...]. Wnioskodawczyni uzasadniła, że podstawy wznowienia postępowania upatruje w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Gmina [...] jest właścicielem Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji, które z kolei jest nabywcą przedmiotowej działki. Zarówno to przedsiębiorstwo, jak i gmina nie brali udziału w kwestionowanym postępowaniu, co stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania. Następnie z wnioskiem o wznowienie tego postępowania wystąpiło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji z siedzibą w [...], powołując tę samą podstawę wznowienia. Wskazanym wstępie postanowieniem z [...] września 2018 r. Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z [...] maja 2018 r. Organ ten uzasadnił, że stronami postępowania prowadzonego, w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy są Skarb Państwa i właściwa gmina, zaś aby uznać inny podmiot za stronę postępowania niezbędne jest wskazanie interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] zostało utworzone Zarządzeniem Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 1975 r. Następnie, zarządzeniem Wojewody [...] z [...] grudnia 1981 r., r [...] w sprawie przekazania przedsiębiorstw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej woj. [...] terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego – Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] zostało przekazane w zarząd Naczelnikowi Miasta i Gminy w [...]. Z kolei decyzją z [...] lipca 1987 r., nr [...] Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych wyłączyła z produkcji rolnej i leśnej m.in. działkę nr [...]. Decyzja ta zawierała stwierdzenie, że oddanie nieruchomości w użytkowanie i zarząd nastąpi po wydaniu przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji w trybie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Decyzja laka nie została jednak wydana, a tym samym brak było podstaw do uznania, że 27 maja 1990 r. nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...]. Pozostawienie nieruchomości we władaniu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] bez udokumentowania tego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznaczało, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Tym samym brak było podstaw do uznania, że Gminie [...], jako organowi założycielskiemu dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], przysługuje z mocy prawa od dnia 27 maja 1990 r. prawo własności działki nr [...]. Wojewoda [...] uznał, iż z uwagi na fakt, że zarówno Gmina [...], jak i Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji nie przedłożyli żadnego dokumentu, który potwierdzałby, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do opisywanej nieruchomości, brak jest podstaw do uznania ich za stronę tego postępowania komunalizacyjnego. Zażalenia na postanowienie Wojewody [...] wnieśli Gmina [...] oraz Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji z siedzibą w [...]. Domagali się w nim uchylenia zaskarżonego orzeczenia i wznowienia postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia Gmina wskazała, iż jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, z uwagi na fakt, że jako właściciel Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji ma realny i faktyczny interes w udziale w niniejszym postępowaniu. Ponadto wskazała, iż wystąpiła do Wojewody o stwierdzenie nabycia na jej rzecz prawa własności tej nieruchomości. Ponadto Przedsiębiorstwo wniosło o stwierdzenie nabycia na jego rzecz prawa własności urządzonej na działce ewidencyjnej nr [...] drogi bitumicznej, stanowiącej odrębny od gruntu przedmiot własności. Wyjaśniło przy tym, że na nieruchomości urządzona jest droga, która stanowiła część składową Przedsiębiorstwa i została przekazana Przedsiębiorstwu protokołem [...] maja 1990 r. Droga z chwilą przekazania stała się technologicznie i fizycznie częścią składową systemu zaopatrzenia w wodę, zgodnie z art. 49 kc. W konsekwencji droga ta przestała być częścią składową nieruchomości, na której została zbudowana, a zatem 27 maja 1990 r. nie podlegała komunizacji z mocy prawa. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia strona wskazała, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W kontrolowanej sprawie bezsprzeczna jest ostateczność kwestionowanej decyzji Wojewody [...], jak też wskazanie podstawy wznowienia oraz okoliczności, uzasadniających wznowienie. Przy czym z akt sprawy wynika, że wnioski zostały złożone z zachowaniem terminu, określonego w art. 148 kpa. Zgodnie z art. 147 kpa., obligatoryjnym elementem jest zbadanie, czy podmiot wnoszący podanie posiada przymiot strony. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej organ I instancji trafnie ustalił, że już na podstawie samej treści wniosku, zarówno Gminy [...] jak i Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji o wznowienie postępowania i przywoływanych tam okoliczności oraz przedłożonych dokumentów wynika bezsprzecznie, że podmioty te nie mogły być stroną postępowania przed Wojewodą [...]. Stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w trybie ustawy z 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa i właściwa gmina. Uznanie innego podmiotu za stronę jest możliwe tylko wtedy, gdy wskazany zostanie jego interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji i to takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji, przekreślając tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż, opisana na wstępie nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a w konsekwencji powyższego podlegała komunalizacji na rzecz Gminy [...]. Jednocześnie zarówno Gmina [...], jak i Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego ich tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, wynikający z obowiązujących przepisów prawa - za zasadne należało uznać wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, opartego o podstawę wznowieniową, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skargi na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Gmina [...] oraz Likwidator Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji z siedzibą w [...]. Powyższemu postanowieniu zarzucili: I. naruszenie art. 145 §1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że Gmina [...] nie jest stroną, w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wojewody [...] w [...] z [...] czerwca 2018 r., podczas gdy będąc faktycznym użytkownikiem PGKiM, którego Gmina jest właścicielem i wobec wniosku wcześniejszego o uwłaszczenia tej samej nieruchomości miała Gmina [...] interes prawny i faktyczny do bycia stroną postępowania; II. naruszenie zasad postępowania administracyjnego ujętych w przepisach art. 7, art. 77 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 kpa., poprzez całkowite pominiecie przedstawionych przez PGKiM i Gminę [...] dokumentów w sprawie, nie dokonanie oceny materiału dowodowego zgodnie z zasadami postępowania W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wojewody [...] oraz orzeczenie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprawy z tych skarg zostały postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Odpowiadając na powyższe skargi Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie niniejszych skarg, gdyż w jej ocenie nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej ppsa). Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ odmówił wznowienia postępowania i wskazał, że podmioty, wnoszące o wszczęcie postępowania w trybie nadzorczym, nie przedłożyły dokumentów, z których wynika, że posiadały tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Przechodząc zatem do oceny zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności powołać należy art. 149 § 1 kpa, zgodnie z którym wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne (pierwsza faza postępowania), które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 kpa, a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada, m. in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 kpa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych odmowa wznowienia postępowania, na mocy art. 149 § 3 kpa., dotyczy tych przypadków, gdy przeszkody w jego prowadzeniu są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Innymi słowy nie można wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca ze względów oczywistych nie mógł być stroną postępowania, wniosek nie został oparty na żadnej z ustawowych podstaw wznowienia lub też w razie stwierdzenia, że wniosek nie został złożony z zachowaniem terminu, wynikającego z art. 148 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1833/19). Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem takim wystąpi podmiot, który nie jest stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653). Powyższa zasada wymaga jednak zachowania określonych reguł postępowania administracyjnego i winna uwzględniać różnice pomiędzy sytuacjami, gdy brak legitymacji strony jest niewątpliwy tj. widoczny na pierwszy rzut oka. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa.) może zakończyć postępowanie w przypadkach, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14 - LEX nr 1989285). Jeśli istnieją natomiast wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to organ winien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2306/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wnioskujący o wznowienie postępowania wskazali, że mają interes prawny we wznowieniu postępowania komunalizacyjnego, w rezultacie którego Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r., stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności opisanej uprzednio nieruchomości. Interesu tego upatrują bowiem w tym, że droga znajdująca się na tym gruncie stanowi składnik przedsiębiorstwa i zgodnie z art. 49 kc stanowi odrębną własność od gruntu. Na dowód swoich twierdzeń przedłożyli dokumenty świadczące o tym, że wskazana działka znajdowała się w użytkowaniu, jako element składowy przedsiębiorstwa. W ocenie sądu rację mają organy rozstrzygające w sprawie, że strony skarżące nie przedłożyły żadnego dokumentu, z którego wynikałby tytuł prawnorzeczowy do ww. drogi, a własność tego gruntu przysługująca Skarbowi Państwa jest oczywista. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny. Jest on zatem oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ był zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. Powyższa decyzja ma charakter deklaratoryjny. Stwierdza ona bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zarówno w doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych właśnie podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Z tego względu aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wykazanie przez ten podmiot posiadania interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. W niniejszej sprawie wnioskujący o wznowienie postępowania komunalizacyjnego nie przedłożyli jednak dokumentu, który wskazywałby, że mają jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Wskazane przez wnioskodawców dokumenty w sposób oczywisty nie potwierdzają tego faktu. Na ich podstawie można wywodzić jedynie ich interes faktyczny. Ponadto powoływanie się na okoliczność, że droga urządzona na skomunalizowanej nieruchomości jest składnikiem przedsiębiorstwa, a nie jest obiektem, który zgodnie z zasadą superficies solo cedit przynależy do gruntu – nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzyganie, czy obiekt ten stanowi własność Przedsiębiorstwa, czy też Skarbu Państwa, podlega rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym. Skoro zatem strona skarżąca twierdzi, że nieruchomość gruntowa stanowi oddzielną własność od drogi, to wnioskodawcy mogą przed sądem cywilnym wystąpić o ustalenie przysługującego im prawa. Nie mogą natomiast tego uczynić na podstawie przedłożonych dokumentów organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym. W tym ostatnim sprawdzeniu podlega jedynie wypełnienie przesłanek komunalizacji (w tym spełnienia warunku przysługiwania własności mienia Skarbowi Państwa). Przy czym samo faktyczne władanie nieruchomością przez podmiot trzeci np. przedsiębiorstwo, czy też jej posiadanie, nie stoi na przeszkodzie komunalizacji. Należy jeszcze raz powtórzyć, że tylko posiadanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, który niweczy prawo Skarbu Państwa do niej lub też wykazanie się tytułem, który stoi na przeszkodzie komunalizacji powoduje, że podmiot, któremu takie prawo przysługuje posiada legitymację do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym uwłaszczenia gmin. W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało. Zarówno twierdzenia skarżących, jak też dokumenty znajdujące się w aktach sprawy w żaden sposób nie dowodzą przysługującej im własności do nieruchomości. Przy czym jest to oczywiste. Skoro więc w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie wykazują aby posiadali jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej komunalizacją, ale jedynie powołują się na faktyczne korzystanie z przedmiotowej działki przez Przedsiębiorstwo, to zaskarżone postanowienie, pomimo pewnej wadliwości procesowej, w istocie nie narusza prawa, gdyż w żadnej mierze nie narusza praw strony skarżącej. W tym stanie rzeczy organy I i II instancji w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy sprawy, co znalazło wyraz w wydanym rozstrzygnięciu, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd - na mocy art. 151 ppsa – orzekł, jak w sentencji.