I SA/Wa 1219/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie pomocy w zakresie dożywiania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2007 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2006 roku, Nr [...] przyznającej W. K., zwanemu dalej skarżącym, pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w grudniu 2006 roku w kwocie 30 złotych. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że skarżący spełnia warunki do udzielenia mu pomocy w zakresie dożywiania, która może być przyznana nieodpłatnie osobom lub rodzinom, jeżeli ich dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Podniesiono też, iż na podstawie akt sprawy stwierdzono brak dostatecznych środków na zaspokojenie potrzeb w zakresie dożywiania. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 104, 108 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r.,Nr 64, poz. 593) oraz art. 3 i 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wobec faktu całkowitej nieczytelności złożonego odwołania Kolegium zwróciło się do skarżącego o nadesłanie czytelnego odwołania bądź podyktowanie jego treści pracownikowi Ośrodka, na co skarżący nie zareagował, w związku z czym nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w ramach programu są realizowana działanie dotyczące w szczególności : 1/ zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: a/ dzieciom do 7 roku życia, b/ uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, c/ osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami), w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych; 2 / wdrożenia działań zmierzających do rozwoju i wykorzystywania bazy żywieniowej w gminach lub zwiększenia jej dostępności, w tym tworzenia lub doposażenia punktów przygotowania lub wydawania posiłków lub dowozu posiłków; 3 / utworzenia systemu ciągłego monitorowania skuteczności działań realizowanych w ramach Programu w skali kraju i poszczególnych regionach kraju. Kolegium podniosło także, iż zgodnie z treścią art. 5 cytowanej wyżej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdzono, za organem pierwszej instancji, iż skarżący, co wynika z akt sprawy, spełnia kryteria do przyznania przedmiotowej pomocy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył W. K. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są zasada praworządności określona w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Organ, ustalając stan faktyczny, winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, bowiem ich nieuwzględnienie prowadziłoby do sprzeczności decyzji z zasadą prawdy materialnej. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż w aktach sprawy niniejszej znajdują się wnioski skarżącego o przyznanie pomocy finansowej między innymi na żywność, do których dołączone zostały paragony zakupu środków spożywczych w miesiącu listopadzie 2006 roku na kwotę ponad 45 złotych. Należy więc uznać, że skarżący domaga się przyznania pomocy finansowej na ten cel, co najmniej w wysokości na jaką opiewają załączone do wniosku paragony. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Jak wynika z treści ust. 4 wyżej cytowanego przepisu pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. W celu poprawy poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach ustanowiony został program wieloletni "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" objęty ustawą z dnia 29 grudnia 2005 roku. W ramach programu realizowane są działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej – art. 3 ust 1 ustawy z 29 grudnia 2005 roku. Przepis art. 5 ust. 1 w/w ustawy stanowi, iż pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielenia świadczeń z pomocy społecznej – art. 7 ustawy z 29.12.2005 roku. Oznacza to, że wysokość pomocy w zakresie dożywiania i fakt jej przyznania leżą w sferze uznania administracyjnego. Jednakże organ ma obowiązek uzasadnić swoja decyzję w sposób wyczerpujący i przekonujący biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Brak wyczerpującego uzasadnienia może rodzić wątpliwości i wskazywać na dowolność w przyznawanej wysokości pomocy. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał przyczyn nieuwzględnienia wniosku o udzieleniu pomocy w pełnym zakresie. W tym miejscu zauważyć należy, iż wydana w tej samej dacie decyzja [...] odmawiająca skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego nie dotyczy pomocy finansowej na zakup żywności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w jakikolwiek sposób nie odniosło się do tej okoliczności. Organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten odnosi się zarówno do kryterium jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia, jak również do okoliczności które decydują o jego przyznaniu w ograniczonym zakresie. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji tego obowiązku nie wykonały. Z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest zatem wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć na uwadze szczególną funkcję jaką przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I SA/Gd 668/98). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero po spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Kontrola decyzji uznaniowej ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji uznaniowej, bez wnikania w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Brak oceny przez organy orzekające przyczyn uwzględnienia wniosku skarżącego jedynie w ograniczonym zakresie, przy braku wskazania możliwości pomocy społecznej która bez wątpienia jest warunkowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi narusza prawo i uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji. Z uwagi na dostrzeżone uchybienia procesowe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.