I SA/Wa 1219/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z., utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O., decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Powodem odmowy był przede wszystkim fakt braku współdziałania wnioskodawczym ze służbami socjalnymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O., co uniemożliwiło dokonanie aktualizacji wywiadu środowiskowego i ustalenie dochodów wnioskodawczyni od wysokości których uzależniona jest m.in. możliwość przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. Z. złożyła odwołanie. W uzasadnieniu zakwestionowała dokonane przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Kwestionując zarzut braku współdziałania ze służbami ośrodka stwierdziła, że pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. wielokrotnie bywali na wywiadach u niej w poprzednich latach. Skarżąca przedstawiła również swoją bardzo trudną sytuację życiową, bytową i finansową. Podniosła, że jest osobą chorą i dlatego otrzymała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa przyznania zasiłku stałego była już przedmiotem procedowania w latach uprzednich. A. Z. będąc mieszkanką Gminy O. występowała o przyznanie zasiłku stałego. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmówił przyznania zasiłku stałego z powodu niespełnienia wymogów dotyczących stopnia niepełnosprawności skarżącej. Organ II instancji orzeczeniem z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy odmowną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. Po wyprowadzeniu się od męża i zamieszkaniu w lokalu swojej matki, który znajduje się na terenie miasta O., skarżąca złożyła kolejny wniosek o przyznanie zasiłku stałego załączając do niego orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2003 r. Organ odwoławczy zważył, że wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ I instancji skoncentrował się przede wszystkim na kwestiach odnoszących się do możliwości ustalenia dochodu i sytuacji rodzinnej skarżącej, podkreślając wielokrotne próby dokonania weryfikacji danych podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego. W efekcie organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku stałego z uwagi na podniesiony zarzut braku jej współdziałania ze służbami socjalnymi (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W tej sytuacji organ II instancji stanął na stanowisku, że ustawodawca w art. 4 i art. 11 ustawy o pomocy społecznej nałożył na rodziny i osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania ze służbami socjalnymi w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej oraz przewidział sankcje dla świadczeniobiorców z powodu marnotrawienia przyznanych środków, korzystania z nich niezgodnie z przeznaczeniem, a także z powodu braku współdziałania osoby (rodziny) z pracownikiem socjalnym. Jednakże zdaniem organu odwoławczego rozpatrując przedmiotową sprawę należało mieć także na względzie uregulowania zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli dochód rodziny (jej dochód) jest niższy od kryterium dochodowego. Nawet zatem gdyby zarzut braku współdziałania zainteresowanej z pracownikami Ośrodka okazałby się chybiony i nawet gdyby udało sie ustalić, że skarżąca spełniała kryterium dochodowe do otrzymania zasiłku stałego, to i tak by móc otrzymać to świadczenie skarżąca musiałaby być osobą całkowicie niezdolną do pracy w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika zaś z przedstawionego przez skarżącą orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 29 kwietnia 2004 r. zaliczającego ją do osób o jedynie lekkim stopniu niepełnosprawności, A. Z. nie spełnia tej obligatoryjnej przesłanki. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. obszerną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. Z. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację materialną i życiową. Wniosła o zasądzenie przez Sąd od jej męża lub jego rodziny, na jej rzecz, renty dożywotniej z wyrównaniem od dnia 4 stycznia 2001 r., ponieważ wraz z córką pozostaje bez środków do życia. Pieniądze są zaś jej potrzebne na leki, leczenie i podstawowe środki do życia dla siebie i córki, bo jest osobą chorą, a córka również choruje i ma swoje potrzeby. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że sąd administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji administracyjnej. Stąd też sąd administracyjny nie jest kompetentny do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy ani w postaci zasiłku stałego, ani w postaci dożywotniej renty, o co wniosła ona w złożonej skardze. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zgodne są z przepisami prawa. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone były na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 4, 11 ust. 2 i art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanych decyzji) osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak zaś m.in. takiego współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto zasiłek stały przysługuje m.in. pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zatem ocena, czy w świetle przywołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej organy administracji publicznej w sposób prawidłowy dokonały ustalenia przesłanek stanowiących podstawę do odmowy przyznania tego świadczenia skarżącej. Zgodnie z treścią art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej aby uzyskać zasiłek stały wnioskodawca musi spełniać łącznie dwa warunki: powinien być osobą pełnoletnią pozostającą w rodzinie i całkowicie niezdolną do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, a dochód rodziny nie może przekroczyć kryterium dochodowego w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że ustawa o pomocy społecznej uznaje za osobę niezdolną do pracy z powodu wieku kobietę, która ukończyła 60 lat i mężczyznę, który ukończył 65 lat. Natomiast zgodnie z przepisami z zakresu ubezpieczeń społecznych całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Całkowita niezdolność do pracy spowodowana niepełnosprawnością dotyczy osób zaliczanych do I i II grupy inwalidzkiej oraz osób legitymujących się znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Należy zaznaczyć, że niezdolność do pracy nie jest tożsama z niepełnosprawnością. Osoba niezdolna do pracy nie musi być niepełnosprawna, a niepełnosprawny może być zdolny do pracy, w szczególności pracy specjalnie chronionej, w warunkach przystosowanych do stopnia niepełnosprawności. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że skarżąca nie spełnia przesłanki dotyczącej całkowitej niezdolności do pracy. U A. Z. stwierdzono bowiem jedynie lekki stopień niepełnosprawności. Potwierdza to przedstawione przez skarżącą orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...]. Z treści tego orzeczenia wynika również, że nie ma żadnych ograniczeń w podjęciu przez skarżącą pracy uwzględniającej jej możliwości psychofizyczne. Prawidłowe było zatem stanowisko organu II instancji, że już nawet tylko z tego powodu skarżącej nie można było przyznać wnioskowanej pomocy w formie zasiłku stałego. Brak bowiem spełnienia chociażby jednej z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej uniemożliwia organowi przyznanie osobie zainteresowanej tego świadczenia. Za zasadny uznać również należy zarzut organu I instancji dotyczący braku współpracy skarżącej z pracownikami Ośrodka Pomocy Rodzinie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym poprzedzone jest ustaleniem stanu faktycznego każdej konkretnej sprawy. Rozpoznając sprawę o udzielenie pomocy społecznej organ ustala, czy zostały spełnione warunki do przyznania żądanego świadczenia. W szczególności bada, czy rzeczywiście zaistniała trudna do przezwyciężenia sytuacja życiowa oraz czy zainteresowany może ją pokonać samodzielnie, czy ubiegając się o świadczenie, spełnia kryterium dochodowe (jeżeli, tak jak w rozpatrywanej sprawie, jest to wymagane). Ustalenie stanu faktycznego następuje w postępowaniu dowodowym, którego nadrzędnym celem jest dotarcie do prawdy obiektywnej. Szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej, jest rodzinny wywiad środowiskowy. Jest on częścią składową postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń, z wyjątkiem przyznania biletu kredytowanego. W rozpatrywanej sprawie podkreślenia wymaga także fakt, że drugą z przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, której istnienie w ramach postępowania administracyjnego musi wyjaśnić organ, jest sytuacja finansowa skarżącej. Możliwość uzyskania zasiłku stałego jest bowiem w tym przypadku uzależniona przez ustawodawcę również od wysokości dochodu wnioskodawcy (dochodu na osobę w rodzinie), który musi być niższy od kryterium dochodowego. Jak wynika z akt sprawy ostatnia aktualizacja wywiadu środowiskowego, jaką udało się pracownikom Ośrodka Pomocy Rodzinie przeprowadzić ze skarżącą, nosi datę 17 września 2004 r. Od tego czasu, pomimo bardzo licznych prób kontaktu ze skarżącą podejmowanych przez pracowników opieki społecznej, skarżąca odmawia jakiegokolwiek współpracy z nimi (nie stawia się na wyznaczone terminy do Ośrodka Pomocy Rodzinie, o czym świadczą liczne kserokopie pism Ośrodka skierowanych do skarżącej znajdujące się w aktach sprawy) oraz nie wpuszcza pracowników Ośrodka w czasie ich osobistych wizyt u skarżącej i podejmowanych w ten sposób prób dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego (o czym świadczą równie liczne notatki służbowe pracowników znajdujące się w aktach sprawy). Postępując w taki sposób skarżąca uniemożliwia pracownikom organu dokonanie nakazanej prawem czynności, czyli dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego. Obowiązek ten wynika natomiast bezpośrednio z treści art. 107 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku ubiegania się przez wnioskodawcę o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, nawet mimo braku zmiany danych. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Zasady przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Zgodnie z przepisami § 2 ust 1-3 tego rozporządzenia wywiad środowiskowy (a także jego aktualizację) pracownik pomocy społecznej przeprowadza w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości m.in. o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej lub wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. W sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się w terminie 2 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia. Wywiad (a także jego aktualizację) przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Wynika to zaś z faktu, że celem rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dokonanie ustaleń faktycznych, które mają pomóc w określeniu potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz jego aktualizacji jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje natomiast żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Brak współdziałania z organem w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (lub jego aktualizacji), zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK1424/07, niepubl.). W rozpatrywanej sprawie uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego przez skarżącą spowodowało, że organy nie miały jakiejkolwiek możliwości ustalenia jej aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Organy nie dysponowały zatem jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącej czynią zadość wymogom określonym w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały analizy zebranych w sprawie dowodów zgodnie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu zaś wydanych orzeczeń podały, w oparciu o prawidłowo zinterpretowane przepisy ustawy o pomocy społecznej, wszystkie powody dla których skarżącej nie może być przyznane wnioskowane świadczenie w postaci zasiłku stałego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.