I SA/Wa 1219/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. B, , tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmawiającą przyznania specjalnego zasiłku celowego leczenie i rehabilitację w [...] 2015 r. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. P. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. wróciła się o pomoc materialną na leczenie i rehabilitację w wysokości po [...] zł w [...] 2015 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na leczenie i rehabilitację w [...] 2015 r. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie pracuje zawodowo, ani dorywczo, ani też nie prowadzi własnej działalności gospodarczej. Otrzymuje dochód w postaci emerytury w wysokości [...] zł miesięcznie. Kwota ta przewyższa kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), wynoszące [...] zł. Przy czym obciążenie z tytułu egzekucji komorniczej nie podlega odliczeniu od dochodu. Wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z córką w lokalu spółdzielczym własnościowym i nie wnosi żadnych opłat na utrzymanie lokalu. Opłaty za lokal są uiszczane wyłącznie przez komornika. Natomiast z pisma [...] z dnia 30 września 2014 r. wynika, że toczy się postępowanie sądowe w przedmiocie sprzedaży lokalu w drodze licytacji. Prezydent powołał treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że decyzja o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku celowego specjalnego ma charakter uznaniowy, a uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej, mają charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej pomocą społeczną. Osoba występująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężenia we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana w postaci przedmiotowego zasiłku (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 r., sygn.. akt I OSK 1910/07. LEX 569575). Organ podniósł, że zgodnie z treścią załącznika nr 1 do rozporządzania Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. Nr 211, poz. 1644 ze zm.) fizjoterapia ambulatoryjna odbywa się na podstawie zlecenia wydanego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego w cyklu terapeutycznym do 10 dni zabiegowych, jednemu świadczeniobiorcy przysługuje nie więcej niż 5 zabiegów dziennie. Akt ten nie ogranicza możliwości korzystania ze świadczeń rehabilitacji leczniczej udzielanych w warunkach ambulatoryjnych do określonej liczby cykli w trakcie trwania roku kalendarzowego. Nie ma zatem przeszkód, aby po każdym cyklu otrzymać kolejne skierowanie na zabiegi rehabilitacyjne. W ocenie organu wnioskująca o pomoc jako objęta ubezpieczeniem zdrowotnym, ma zagwarantowany konstytucyjnie dostęp do świadczeń zdrowotnych i jest w stanie – wykorzystując własne uprawnienia zapewnić rehabilitację w ramach NFZ, tak jak inni obywatele polscy. Odwołanie od ww. decyzji złożyła J. P. kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie w zakresie przyznania zasiłku leży w sferze uznania administracyjnego, a samo spełnienie kryteriów ustawowych nie powoduje automatycznego przyznania świadczenia. Skarżąca prezentuje postawę roszczeniową, domagając się od organu pomocy społecznej stałej, comiesięcznej pomocy w wysokości wielokrotnie przekraczającej średnią wysokość pomocy udzielanej przez OPS i wielokrotnie przekraczającej kryterium dochodowe. Temu celowi nie może służyć instytucja zasiłku celowego, która z założenia ma charakter doraźny, a nie stały. Skarżąca jak wynika z akt sprawy objęta jest stałą pomocą. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego przez wnioskodawczynię, uprawniającedo do świadczeń z pomocy społecznej dla osób samotnie gospodarujących, pomoc finansowa może być przyznana, na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który formułuje przesłankę "szczególnie uzasadnianego przypadku". Kryterium to musi być oceniane przy uwzględnieniu sytuacji osób, których dochody nie przekraczają progów określonych w ustawie, a także biorąc pod uwagę cele ustawy i organiczne środki, którymi dysponują organu pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że sytuacja wnioskodawczyni w żaden sposób nie uzasadnia zastosowania art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a skarżąca będąc objęta pomocą w II półroczu 2014 r. otrzymała łącznie [...] zł. Ponadto stwierdziło, że stosowanie do art. 11 ust. 1 powołanego aktu stwierdzenie przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń bądź własnych zasobów finansowych, również uzasadnia ograniczenie świadczeń lub odmowę ich udzielenia. Jak wynika z notatki pracownika socjalnego skarżąca wykorzystuje przyznaną pomoc na inne cele niż wynikające z decyzji organu I instancji, czego przejawem było wydanie zasiłku przyznanego na wymianę muszli klozetowej, m.in. na basen i usługi stomatologiczne. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P., wskazując na złą sytuację życiową i materialną, w której się znalazła. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu. Reprezentujący skarżącą r. pr. M. B. pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. uzupełnił skargę zarzucając Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci: - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji niewyjaśnienie jakie były możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. w momencie wydawania zaskarżonych decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez niezebranie i nie rozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - art. 7, 77 § 1 kpa, poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji nie wyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej, a także zdrowotnej w oparciu o wskazania lekarskie co do stanu zdrowia skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak wskazania przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, pomimo że wszystkie organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji; Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 41 pkt 1, w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie przyznanie specjalnego zasiłku celowego, pomimo istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku Skarżącej: w zakresie jej "trudnej sytuacji" życiowej i zdrowotnej. W związku z podniesionymi zarzutami wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 145a § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, orzeczenia Prezydenta [...] oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej Skarżącej specjalny zasiłek celowy na leczenie i rehabilitację we wskazanym okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmawiająca przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na leczenie i rehabilitację w [...] 2015 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy z pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zaś z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego jest jednak uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną wynoszącego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy dla osoby samotnie gospodarującej 542 złote. Jak wynika z akt sprawy, organy prawidłowo ustaliły, że J.P. przekroczyła kryterium dochodowe określone w powołanym przepisie. Stałym dochodem skarżącej jest emerytura wypłacana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł miesięcznie, do jej dyspozycji pozostaje kwota [...] kwota, ponieważ emerytura obciążona jest egzekucją komorniczą w wysokości [...] zł,, która to kwota nie podlega odliczeniu od dochodu - zgodnie art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji, dochód skarżącej przekracza powołane wyżej ustawowe kryterium warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo rozpoznały wniosek skarżącej w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zauważyć trzeba, że użyty przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym. Jednakże, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość - bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy - pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. W ocenie Sądu, na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest zaś "szczególnym przypadkiem" obiektywnie niski, choć przekraczający kryterium ustawowe, dochód powiązany z dysfunkcją w postaci niepełnosprawności i choroby wymagającej stałego pobierania leków, który to stan trwa już od wielu lat. Zaznaczyć przy tym należy, że J. P. jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym. Powyższe zaś oznacza, że powinna w jego ramach uzyskać właściwe , konkretne skierowanie od lekarza specjalisty na ściśle określone zabiegi rehabilitacyjne ( jeśli uzasadnia to stan jej zdrowia) a następnie wykonać je w ramach usług świadczonych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Tym samym uznać należy, że jakkolwiek okoliczności wynikające z akt sprawy wskazują na trudną sytuację życiową skarżącej , to jednak, nie można tych okoliczności uznać za szczególne, a więc wyróżniające się swego rodzaju nadzwyczajnością, wynikającą z tego, ze wywołane były nagłym zdarzeniem, którego skarżąca w żaden sposób nie mogła się spodziewać. Nie są one przy tym zasadniczo odbiegającymi od typowych sytuacji, w jakich znajduje się większość osób korzystających z pomocy społecznej. Podsumowując, nie można zgłoszonej przez skarżącą potrzeby uznać za mającą charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny. Konieczność leczenia i prowadzenia rehabilitacji jest związana ze stanem chorobowym istniejącym u J. P. od wielu lat, a ponadto dotyczy osoby posiadającej własne dochody przekraczające kryterium dochodowe, nie jest i nie może być traktowana jako wywołana okolicznościami przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć przy tym trzeba, że organy pomocowe uwzględniając zły stan zdrowia skarżącej i jej trudną sytuację materialną przyznały jej pomoc finansową w II półroczu 2014 r. opiewającą na kwotę [...]. Jakkolwiek Kolegium nie wskazało w treści decyzji konkretnych kwot , którymi Prezydent miasta W. dysponuje na wykonywanie swoich zadań związanych ze stosowaniem przepisów o pomocy społecznej , to jest wiedzą notoryjną, znaną Sądowi z urzędu, że organ I instancji gospodaruje ograniczonymi środkami pieniężnymi i dokonuje takiego ich podziału, aby zaspokoić najbardziej pilne potrzeby osób i rodzin, które nie posiadają żadnego dochodu lub ich dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Zarówno z akt sprawy jak i innych znanych Sądowi postępowań dotyczących J. P. wynika, że środki finansowe wypłacone skarżącej nie dość, że wielokrotnie przekraczają wartość pomocy udzielonej innym potrzebującym , to przeznaczane są przez nią na inne potrzeby niż te , które były podstawą ich przyznania. Skarżąca prezentuje w relacjach z organami pomocowymi postawę wybitnie roszczeniową a jej ewidentnym dążeniem jest pozyskanie pomocy na praktycznie wszystkie potrzeby życiowe bez dokonywania gradacji ich hierarchii. Już tylko te względy uzasadniały, w ocenie Sądu, odmowę przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy. Tym samym, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcia organów obydwu instancji nie naruszają prawa. Tymczasem zauważyć trzeba, że pomoc społeczna jedynie wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie je wyręcza. Nie jest więc jej celem zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Osoby ubiegające się o pomoc muszą zatem liczyć się z tym, że nie każda potrzeba będzie mogła być sfinansowana ze środków publicznych, a odmowa takiej pomocy w żadnym razie nie oznacza, jak zdaje się uważać skarżąca, że jej potrzeby, jako osoby niepełnosprawnej, organ lekceważy. Ponadto, warto w tym miejscu przypomnieć, że obok uprawnień, przepisy ustawy o pomocy społecznej ustanawiają także obowiązki po stronie osób korzystających z pomocy społecznej, zaliczając do nich m.in. obowiązek współdziałania wnioskodawców w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ww. ustawy). Zgodnie z tym przepisem, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co oznacza także obowiązek współpracy z pracownikami socjalnymi. W myśl zaś art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku zgłoszenia wniosku o zasiłek celowy, konieczne jest ustalenie rzeczywistej sytuacji osoby, która się o to świadczenie ubiega. Zarówno z odwołania jak i skargi zdaje się wynikać stanowisko skarżącej o zredukowaniu postępowania prowadzonego przez organ pomocy społecznej do prostego aktu przyznania zasiłku celowego zgodnie z jej wnioskiem. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2013 r., IV SA/Po 778/13 (CBOSA), że takie działanie organu administracji byłoby jednak całkowicie sprzeczne z intencją ustawodawcy, który nie dopuszcza "automatycznego" przyznawania ("rozdawnictwa") świadczeń z pomocy społecznej. Istotą tego wymogu jest każdorazowa, rzeczywista kontrola wydawania środków z pomocy społecznej, zarówno co do samej celowości przyznania świadczenia na konkretne potrzeby, jak i co do jego wysokości. Środki na pomoc społeczną pochodzą bowiem z pieniędzy podatników, dlatego należy nimi dysponować efektywnie, co zakłada konieczność posiadania przez organy pomocy społecznej realnej wiedzy zarówno odnośnie do sytuacji finansowej wnioskodawców, w tym zakresu ich niezaspokojonych potrzeb, jak i sposobu wykorzystywania tych środków przez beneficjentów udzielonej pomocy (art. 11 ust. 1 ww. ustawy). Z tych wszystkich względów wskazane w skardze zarzuty uznać należy za pozbawione uzasadnionych podstaw i nie podlegające uwzględnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).