I SA/Wa 122/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., [...] - po rozpatrzeniu wniosku W. B. o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wypłatę odszkodowania. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, po rozpatrzeniu wniosku W. B., decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] marca 1950 r. wydanego w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] w L. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu nr [...] z dnia [...] listopada 1958 r. na podstawie którego ww. przedsiębiorstwo przejęto na własność Skarbu Państwa. Następnie W. B. wnioskiem z dnia 19 czerwca 1995 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o odszkodowanie za środki trwałe, ruchomości i wartości materialne należące do Fabryki [...] w L., stanowiącej byłą własność J. D. Pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpiło do wnioskodawcy o wskazanie, czy podtrzymuje złożony w niniejszej sprawie wniosek. W piśmie z dnia 11 września 2012 r. W. B., iż podtrzymuje wniosek w przedmiocie odszkodowania. Wobec powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] zwrócił W. B. wniosek z dnia 19 czerwca 1995 r. w przedmiocie wypłaty odszkodowania. Minister podniósł, że zgodnie z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika z treści wniosku W. B. - wskutek wydania decyzji przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1992 r. - żąda on odszkodowania za środki trwałe, ruchomości i wartości materialne należące do Fabryki [...] w L., stanowiącej byłą własność J. D.. Minister podkreślił, że stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania niezgodnych z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. Roszczenia odszkodowawcze oparte na zarzucie wyrządzenia szkody wskutek wydania decyzji administracyjnej mogły być dochodzone na podstawie art. 160 Kpa. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) zakres obowiązywania art. 160 Kpa został ograniczony do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie. Natomiast zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10), podjętą w pełnym składzie Izby Cywilnej, przyjęto, że do ostatecznych wadliwych decyzji podjętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej powinno się stosować art. 160 Kpa, chociażby decyzje nadzorcze zapadły później. Sąd uznał bowiem, że jakkolwiek decyzja nadzorcza jest nieodzowna do uznania ostatecznej wadliwej decyzji za czyn niedozwolony, to taka kwalifikacja decyzji wadliwej musi być odniesiona ze względu na skutek wsteczny decyzji nadzorczej do chwili wydania decyzji kontrolowanej. Obowiązkiem odszkodowawczym objęte jest bowiem tylko wyrządzenie szkody decyzją naruszającą prawo, a decyzja nadzorcza jest wynikiem zgodnego z prawem postępowania zmierzającego do usunięcia naruszeń prawa. Przyjęto, że do dochodzenia takiego odszkodowania właściwe jest - bez względu na datę wydania decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi. Ponadto uznano, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 Kpa. Uchwała ta ma moc zasady prawnej. Oznacza zatem, że rozpatrywanie roszczeń odszkodowawczych w powyższym zakresie należy wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych. W związku z tym Minister uznał, że uchylenie art. 160 Kpa, którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego - spowodowało, iż objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kpa. Do rozpoznawania zaś spraw cywilnych - stosownie do art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego - powołane są sądy powszechne, zatem rozpoznanie wniosku W. B. może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym. Pismem z dnia 15 października 2012 r. W. B. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, iż powoływanie się Ministra na art.160 kpa byłoby zasadne, gdyby jego wniosek był złożony po wejściu w życie zmian w kpa. Ponieważ jednak jest to wniosek z 1995 r. – to nowe przepisy nie powinny mieć do niego zastosowania Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Wskazał, że w okresie do dnia 1 września 2004 r. sprawy odszkodowania były regulowane przez art. 160 kpa. Przepis ten utracił moc na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i sprawy związane z odszkodowaniem przeszły do właściwości sądów powszechnych. Fakt, że stan prawny uległ zmianie już po złożeniu wniosku o odszkodowanie nie może wpłynąć na wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem. Zmiana stanu prawnego polegała na odebraniu Ministrowi kompetencji do orzekania w kwestii przyznania odszkodowania i jako zmiana przepisów proceduralnych skutkuje bezpośrednim stosowaniem przepisów nowych, co znaczy, że data złożenia wniosku jest bez znaczenia i jego rozpoznanie może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B. powtórzył argumentację z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że zwrot jego wniosku po 17 latach od dnia złożenia świadczy o nieprzestrzeganiu prawa przez kolejnych Ministrów kierujących resortem rolnictwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem jest ocena, według jakich przepisów, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznaniu roszczenie skarżącego o odszkodowanie, zgłoszone do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 19 czerwca 1995 r. - w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. stwierdzającej nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] marca 1950 r. wydanego w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] w L. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] listopada 1958 r. na podstawie którego ww. przedsiębiorstwo przejęto na własność Skarbu Państwa. Do dnia 31 marca 2011 r. stanowisko sądów administracyjnych było w zasadzie jednolite. Sądy stwierdzały, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, stanowił art. 160 kpa. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 kpa było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (a także w sytuacji wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa z 17 czerwca 2004 r. nadała nowe brzmienie art. 417 k. c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417¹ i 417² normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W związku z tym ustawa w art. 2 uchyliła w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy: art. art. 153, 160 i § 5 w art. 161 dotyczące tej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Należy w tym miejscu wskazać, że takie rozumienie ww. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie było w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych jednolite. Jednak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. III CZP 101/08 występujące wątpliwości wyjaśniła. Następnie w dniu 31 marca 2011 r. Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Cywilnej - po rozstrzygnięciu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2010 r. przedstawionego przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - podjął uchwałę, w której stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1,2,3 i 6 kpa, lecz brak jest podstaw do stosowania do tych decyzji przepisów art. 160 § 4 i 5 kpa. Sąd Najwyższy wskazał, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi. Dodał, że żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 kpa nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 kpa ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wówczas, gdy nastąpiło ono wcześniej. Dalej Sąd Najwyższy wskazał, że wyłączenie stosowania art. 160 § 4 i 5 kpa wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 kpa decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu jest wynikiem działania podstawowej w dziedzinie prawa procesowego reguły bezpośredniego stosowania nowego prawa. Podsumowując - z treści tej uchwały Sądu Najwyższego - ewidentnie wynika, że w przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne procesowe normy intertemporalne. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne i nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 kpa, a więc wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu. Powyższe stanowisko w całości podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający niniejszą sprawę i jako prawidłowe ocenia wydane w sprawie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który uznał, że brak jest podstaw prawnych do orzekania w sprawie odszkodowania na podstawie art. 160 kpa, gdyż decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdzająca nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] marca 1950 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] listopada 1958 r. została wydana w dniu [...] czerwca 1992 r. – a więc przed dniem 1 września 2004r. W konsekwencji słuszne było zastosowanie art. 66 § 3 kpa i zwrócenie skarżącemu wniosku o wypłatę odszkodowania - do rozpoznania tego żądania właściwy jest bowiem wyłącznie sąd powszechny. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.