I SA/Wa 122/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Parafii [...] p.w. Św. P. i P. w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia z mocy prawa na rzecz Parafii prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej ,,kpa" po rozpatrzeniu odwołania Parafii [...] p.w. Św. [...] w [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia, że z dniem 29 lipca 1991 roku nieruchomości położone w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] Gmina, powiat [...], oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, nie posiadające księgi wieczystej, stały się z mocy prawa własnością Parafii [...] p.w. św. [...] w [...], utrzymał ją w mocy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Parafia [...] p. w. Św. [...] w [...], zwana dalej "Parafią", zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie, na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1726), zwanej dalej "ustawą z dnia 4 lipca 1991 r.", że nieruchomości we wsi [...], oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], na której znajduje się cmentarz i nr [...], stanowiącej drogę dojazdową do cmentarza, zwane dalej "nieruchomościami spornymi", stały się własnością Parafii. We wspomnianym wniosku podniesiono, że nieruchomości sporne w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się we władaniu Parafii. Wspomniany cmentarz powstał w lutym [...] r. i pozostawał we władaniu rodzin, których członkowie zostali tam pochowani. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] nie uwzględnił żądania Parafii. W ustawowym terminie Parafia złożyła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał że argumenty Parafii nie mogą być uwzględnione, a zasadniczym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości spornych. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomości sporne nie stanowią własności Skarbu Państwa, co powoduje taki skutek prawny, że w rozpatrywanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy. Minister odniósł się także do pojęcia ,,władania" nieruchomością, wskazując że nie posiada ono swojej definicji w ustawie z dnia 4 lipca 1991 r. co prowadzi do konieczności dokonania interpretacji tego pojęcia w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Organ wskazał jednak, że art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy ogranicza się jedynie do pojęcia "władanie", bez bliższego określenia, że chodzi o "władanie faktyczne". Z tych względów nie można przyjąć, że spełnienie przesłanki w postaci jakiegokolwiek posiadania rzeczy (jako synonimu władztwa faktycznego w rozumieniu Kodeksu cywilnego), w tym także posiadania zależnego (np. wynikającego z zawartej umowy) uzasadnia twierdzenie, że podmiot faktycznie władający rzeczą w takim znaczeniu spełnia przesłankę, z którą ustawodawca wiąże prawo własności tej nieruchomości. Skłania to do przyjęcia, że nabycie z mocy prawa własności nieruchomości może dotyczyć tylko takiego władania mieniem Skarbu Państwa, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa, które zawierało w sobie cechy właściwe do wykonywania władztwa przez właściciela dające władającemu możliwość w określonym zakresie również nią rozporządzania. Minister wskazał przy tym, że Parafia uzyskała władanie dopiero na postawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ wskazał także, że cmentarzami w rozumieniu ustawy są jedynie cmentarze utworzone na podstawie wspomnianej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Nieruchomości sporne nie spełniają tego warunku, nie są więc cmentarzem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Parafia [...] p.w. św. [...] w [...], zarzucając jej naruszenie: a) przepisu prawa materialnego pod postacią art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powyższy przepis obejmuje swym zakresem wyłącznie nabycie nieruchomości, które stanowią własność Skarbu Państwa; b) przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie władała przedmiotowymi działkami nieruchomości w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. oraz uznanie, że na działce nr [...] nie znajdował się cmentarz; W konkluzji Parafia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja, mimo trafnie podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej ,,ppsa" sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., którą organ odmówił stwierdzenia, że z dniem [...] lipca 1991 roku nieruchomości położone w obrębie [...], jednostka ewidencyjna Gmina [...], powiat [...], oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, nie posiadające księgi wieczystej, stały się z mocy prawa własnością Parafii [...] p.w. św. [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. Zgodnie z powołanym przepisem nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli znajdują się na nich cmentarze grzebalne lub obiekty sakralne wraz z obiektami towarzyszącymi, z zastrzeżeniem art. 49. Dotyczy to również obiektów położonych na obszarze [...]. Powołany przepis, jak z niego wynika, określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie w dniu 29 lipca 1991 r., czyli w dacie wejścia ustawy powoduje, że nieruchomości lub ich części pozostające we władaniu kościelnych osób prawnych stają się ich własnością. Do przesłanek tych należą: władanie nieruchomością przez kościelne osoby prawne oraz konieczność pełnienia przez nieruchomość funkcji cmentarza grzebalnego lub obiektu sakralnego wraz z obiektami towarzyszącymi. Katalog tych przesłanek jest zamknięty, w związku z tym nie można podzielić stanowiska Ministra, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że art. 46 ust 1 pkt 3 ustawy nie może mieć w sprawie zastosowania, ponieważ sporne nieruchomości nie są własnością Skarbu Państwa. Żaden przepis ustawy, w tym powołany wyżej art. 46 ust. 1 pkt 3 nie uzależnia nabycia przez kościelną osobę prawną z mocy prawa własności nieruchomości od jej uprzedniego statusu właścicielskiego przysługującego Skarbowi Państwa. W tym zakresie Minister dokonał błędnej wykładni ww przepisu, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do analizy pierwszej przesłanki o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy, a mianowicie władztwa, to należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych za władanie rozumie się faktycznie dysponowanie gruntem, administrowanie nim. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2902/13,,władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego; przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy w odniesieniu do nieruchomości posiadacz wykonywał faktyczne czynności, związane z szeroko rozumianym zarządzaniem. Natomiast cmentarzami grzebalnymi są cmentarze w rozumieniu ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1473), dalej ,,ustawa z 31 stycznia 1959 r.". Spór w sprawie niniejszej dotyczył natomiast tego, czy w dniu 29 lipca 1991 r. opisane wyżej nieruchomości stały się z mocy prawa, na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. własnością Parafii [...] w [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który został poddany przez organy administracyjne dogłębnej, wnikliwej i swobodnej ocenie, korzystającej z ochrony art. 7 i 77 kpa wskazuje, że Parafia w chwili wejścia w życie ustawy nie władała spornymi nieruchomościami, zaś na działce nr [...] nie znajduje się cmentarz grzebalny, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organy obu instancji trafnie wskazały, co potwierdzają załączone do akt materiały źródłowe, że już od 1971 r. w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...], w jednostce rejestrowej nr [...] wykazano jako podmiot władający działką nr [...] Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. Także ten sam podmiot widniał w jednostce rejestrowej nr [...], jako władający działką nr [...]. Stan ten trwał nieprzerwanie do 1997 roku, kiedy w związku ze zmianą ustroju samorządu terytorialnego skorygowano zapisy w ewidencji gruntów i wskazano, że w miejsce Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] jednostką władającą ww. nieruchomościami jest Gmina [...]. Powyższe okoliczności w sposób niewątpliwy wskazują, że na dzień [...] lipca 1991 roku tj. na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. spornymi nieruchomościami nie władała Parafia [...] jako kościelna osoba prawna, lecz wspomniana jednostka samorządu terytorialnego. Potwierdzeniem tej okoliczności są działania Gminy związane ze spornymi nieruchomościami, jak min. prowadzone w 2012 r. postępowanie rozgraniczeniowe, skutkujące zmianą powierzchni działek. Dopiero aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2013 Rep. A Nr [...], sporządzonym w Kancelarii Notarialnej M. W. Notariusza w B. P. Gmina [...] przeniosła posiadanie samoistne działki nr [...] (cmentarz) i nr [...] (droga dojazdowa do cmentarza) o łącznej powierzchni [...]ha na rzecz Parafii [...]. Od tego zatem momentu skarżąca w sposób samoistny włada przedmiotowymi nieruchomościami. Żaden zgromadzony w aktach sprawy dowód nie wskazuje natomiast, żeby władanie Parafii nad spornymi nieruchomościami rozpoczęło się wcześniej. Także czynności dokonywane przez parafian na przedmiotowych działkach w postaci wykonania ogrodzenia oraz tablicy informacyjnej, nie były przejawem jej posiadania. Po pierwsze, czynności tych dokonywali parafianie, a więc osoby fizyczne, które co prawda były członkami określonej wspólnoty, ale nie reprezentowały jej w różnych sferach faktycznych i prawnych. Po drugie czynności te nie dotyczyły spraw zwykłego zarządu, jakie posiadacz samoistny/władający wykonuje chcąc zachować nieruchomość w stanie niepogorszonym. Czynności parafian miały jedynie charakter incydentalny i były przejawem typowego kultu religijnego w stosunku do osób, które w tym miejscu zostały pochowane. Odnosząc się zaś do przeznaczenia spornych nieruchomości, w tym uznania działki nr [...] za cmentarz grzebalny, to zważyć należy, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. wymienia w sposób enumeratywny wymogi jakie trzeba spełnić, aby założyć, rozszerzyć lub zamknąć cmentarz. Sąd orzekający podziela pogląd, według którego cmentarzem jest wyraźnie wyodrębnione i oznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego miejsce, przeznaczone do pochówku zmarłych, na którym mogiły są wyodrębnione w zwyczajowo przyjętej formie. Materiał fotograficzny, znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, że na nieruchomości znajduje się jedna zbiorowa mogiła z tablicą, na której wypisane są imiona i nazwiska osób zamordowanych dnia [...] lutego 1946 r. w miejscowości [...]. Niewątpliwie mogiła ta jest miejscem kultu pamięci dla okolicznych parafin, jednakże nie spełnia wskazanego wyżej wymogu cmentarza. Organ nie badał co prawda czy dane miejsce mogłoby być potraktowane jako cmentarz grzebalny z racji tego, że pochowane są tam osoby to uchybienie to nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak to zostało wyżej wskazane – z uwagi na nie wykazanie jednej z przesłanek (władania w określonej dacie) – i tak nie byłoby możliwe zastosowanie powołanej wyżej regulacji prawnej. W zakresie przeznaczenia działki nr [...] to bezsporne jest, że stanowi ona drogę dojazdową do nieruchomości nr [...] i jako niewymieniona w art. 46 ust. 1 pkt 3, nie może przejść z mocy prawa na własność kościelnej osoby prawnej. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga, mimo dokonania przez organ II instancji błędnej wykładni przepisu prawa materialnego pod postacią art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnymi nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842) - p. także uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 (sygn. akt II OPS 6/19). Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych, a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).