I SA/Wa 1220/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego J. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], zajętej pod fragment drogi gminnej nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną, powstałej z podziału działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G. Wydziął V Ksiąg Wieczystych. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności powyższej nieruchomości. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Ministra Infrasttukry z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] września 2011r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], zajętej pod fragment drogi gminnej nr [...] "[...]", stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga gminna nr [...] "[...]" stanowiła drogę publiczną na mocy uchwały Nr [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...]. Zarządcą drogi gminnej nr [...] "[...]" jest wójt Gminy [...]. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożył J. S. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujący przesłanek: - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, - braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Wskazał poza tym, że jak wynika z akt sprawy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która wydzieliła się z działki nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. współwłasność I. i J. S., a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał ponadto, że zgodnie z uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) droga nr [...] relacji [...] stanowiła drogę gminną. Na podstawie zaś art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Organ odwoławczy powołał się ponadto na odwołanie Wójt Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: z [...], z którego treści wynika, że określenie droga "[...]" jest powszechnie używana przez miejscową ludność w celach orientacyjnych. Wobec czego Minister uznał, że droga nr [...] relacji [...] jest tożsama z drogą o nazwie "[...]". Minister Transportu, Budownictwa i gospodarki Morskiej wyjaśnił poza tym, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]lutego 2008 roku pod nr [...], z której wynika że działka nr [...] zajęta jest pod drogę. Na powyższym dokumencie znajduje się adnotacja geodety uprawnionego, stwierdzająca że na podstawie oświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2008 r. mapa odzwierciedla stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto w protokole granicznym z dnia [...] czerwca 2007 r, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] wskazano, że faktyczny przebieg drogi wykracza poza wyznaczone granice ewidencyjne od punktu [...] do 1012. Jak wynika z porównania szkicu granicznego z mapą podziałową oraz mapą przedstawiającą sytuację terenową drogi gminnej dz. nr [...] położonej w [...] teren objęty tymi punktami granicznymi stanowi działkę nr [...]. Na decyzję powyższą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. zarzucając organowi: - naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa polegające na niezastosowaniu tego przepisu i nie uchyleniu przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, pomimo tego, że decyzji Wojewody [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, prowadzące do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności nieprawidłowe ustalenie faktu zajmowania spornej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Biorąc pod uwagę art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii zajęcia spornej nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha pod drogę gminną nr [...] relacji "[...]". W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego oraz art. 77 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji co znajduje odzwierciedlenie w zapisie art.80 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia bowiem przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art.11 k.p.a. Analiza treści akt prowadzi do wniosku, że organy obu instancji uchybiły wymienionym przepisom prawa. W sprawie niniejszej organ I instancji rozważając przesłankę zajęcia omawianej działki pod drogę publiczną , jako dowód jej zaistnienia, wskazał podpis J. S. złożony w protokole granicznym sporządzonym w dniu [...].06.2007r. dla potrzeb postępowania rozgraniczeniowego zainicjowanego przez skarżącego , oraz oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.2008r. Organ odwoławczy zaś przesłankę tą uznał za udowodnioną w oparciu o wyżej wymieniony protokół oraz o mapę z projektem podziału nieruchomości J. S., w ramach którego wyodrębniono sporną działkę - wykonaną w dniu [...] .07.2008r., na której widnieje adnotacja geodety, że odzwierciedla ona stan nieruchomości na dzień 31.12.1998r. W ocenie Sądu, organ I instancji , wbrew stanowisku Ministra, nie zebrał niezbędnych dowodów i nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji. Zważyć bowiem należy, że za dowód zajętości omawianej działki pod drogę nie można uznać kwestionowanego przez skarżącego w skardze protokołu granicznego. Zawarta w nim treść oświadczenia złożonego przez skarżącego ( jak również pozostałych osób pod nim podpisanych) nie potwierdza w żadnym miejscu , że opisany w protokole przebieg drogi na gruncie odwzorowuje stan istniejący w dniu [...].12.1998r. Pozostaje on tym samym bez jakiegokolwiek wpływu na treść decyzji, stanowi jedynie dowód sposobu użytkowania rozgraniczanych nieruchomości w dniu jego sporządzenia tj. [...].06.2007r. Podpisanie protokołu przez J. S. nie stanowi dowodu zajęcia poddanego oględzinom terenu pod drogę w dniu 31.12.1998r. Podkreślić także wypada, że postępowanie rozgraniczeniowe ma za swój cel ustalenie przebiegu granicy prawnej pomiędzy nieruchomościami w oparciu o dokumenty, lub w braku takiej możliwości ustalenie tej granicy w oparciu o ostatni stan spokojnego posiadania przez właścicieli rozgraniczanych działek, ze wskazaniem od jakiego czasu ten stan trwa. Regulacja omawianego art. 73 ustawy (...) prowadzi natomiast do wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę w sensie faktycznym bez względu na jej status prawny i jakiekolwiek inne okoliczności nie objęte tym przepisem. Samo tylko oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.2008r. nie może być uznane za wystarczający dowód zajęcia nieruchomości skarżącego pod drogę w rozumieniu art.73 Przepisy wprowadzające (...). Także w pozostałym zakresie postępowanie organu II instancji uznać wypada za przeprowadzone w sposób wadliwy. Pamiętać należy , że organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). W ocenie Sądu Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił się powyższego a także od rozpoznania odwołania ( art. 127 k.p.a.). Przede wszystkim organ II instancji nie ustosunkował się w ogóle do dowodu w postaci wskazanego wyżej oświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.2008r. Jako dowód zajęcia działki pod drogę wskazał omówiony wyżej protokół rozgraniczeniowy oraz mapę z projektem podziału nieruchomości J. S., w ramach którego wyodrębniono sporną działkę - wykonaną w dniu [...].07.2008r., na której widnieje adnotacja geodety, że odzwierciedla ona stan nieruchomości na dzień [...].12.1998r. Organ pominął jednak w swojej ocenie, że geodeta uprawniony B. N. zaznaczył, że ustalił ten fakt w oparciu o " oświadczenie Wójta Gminy [...]" nie zaś o dostępne mu dokumenty geodezyjne. Minister zaniechał ponadto przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącego w odwołaniu, w postaci dopuszczenia dowodu z zeznań świadka którego zeznania miały na celu wykazanie okoliczności przeciwnej niż wywiedziona przez organy obu instancji, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowa działka była zajęta pod drogę w rozumieniu art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w dniu 31.12.1998r. , oraz dokumentów policyjnych potwierdzających interwencje związane z korzystaniem z gruntu skarżącego jako drogi, począwszy od 2007r. , gdy obsunął się grunt drogi wówczas istniejącej. Organ nie wyjaśnił przyczyny tego zaniechania. W tym kontekście na uwagę zasługuje fakt, że sprawa niniejsza była już przedmiotem decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej ( wówczas Ministra Infrastruktury) z dnia [...].06.2009r. W decyzji tej organ , uchylając wcześniejszą decyzję Wojewody [...], ocenił dokument w postaci protokołu oględzin Komisji Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...].10.2008r., z którego wywiódł , że zajęcie spornej działki pod drogę jest wątpliwe oraz zasugerował organowi ewentualną potrzebę posiłkowania się dowodem z opinii biegłego. Organy obu instancji ponownie rozpoznając sprawę zaniechały dokonania oceny wymienionego protokołu jako dowodu w sprawie , oraz nie dopuściły dowodu z opinii biegłego bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do tej kwestii. Trafny jest tym samym podnoszony przez skarżącego zarzut, iż organy nie zebrały i nie dokonały oceny całości materiału dowodowego, a swoje rozstrzygnięcie oparły na jego części . Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie dokonuje oceny pewnej kategorii dowodów, naraża się na zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego, a zatem narusza przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zważywszy na fakt, że wymienione przez organy obu instancji w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji dokumenty, nie stanowią bezpośredniego dowodu zajęcia będącej przedmiotem sporu nieruchomości pod drogę , pominięcie wniosków dowodowych J. S. oraz stanowiska Ministra Infrastruktury wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].06.2009r. wymagało szczególnej ostrożności . Brak jest tym samym uzasadnienia dlaczego organy zaniechały weryfikacji swojego stanowiska za pomocą żądanych środków dowodowych oraz stanowiska Ministra zajętego we wspomnianej decyzji. W ocenie Sądu wyżej wskazane , wnioskowane przez skarżącego dowody winny być przeprowadzone a następnie poddane szczegółowej ocenie organu w kontekście zaistnienia lub braku przesłanki z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i potrzeby zastosowania wytycznych Ministra. Brak przeprowadzenia i oceny tych dowodów powoduje, że jako dowolne należy traktować dokonane ustalenia faktyczne . Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art.80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści[ wyrok NSA z 7 kwietnia 2001 roku NSA, I SA 1768/99, LEX 54171]. W ocenie Sądu organy wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dawało podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić stanowisko wyrażone powyżej oraz dokonać oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, biorąc pod uwagę wymogi jakie stawia uzasadnieniu art. 107 k.p.a. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.