I SA/Wa 1220/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. B., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] odmawiającą przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów wymiany okien w dwóch pokojach. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. P. złożyła w dniu [...] września 2014 r. wniosek o pomoc w formie zasiłku celowego na [...] 2014 r., m.in. na wymianę okien w dwóch pokojach. Jednocześnie załączyła ofertę, w której koszt usługi wyceniono na [...] zł. Organ pomocy zwrócił się do wnioskodawczyni z pismem wskazującym na konieczność dokonania oględzin, sporządzenia dokumentacji fotograficznej przez pracownika socjalnego oraz o umożliwienie tych czynności. W piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. J. P. nie wyraziła zgody na fotografowanie jej mieszkania i podkreśliła, że już w 2010 r. okna opisane były jako stare, a mieszkanie wymagało remontu, zatem brak jest potrzeby sporządzania kolejnych odpisów i dokumentów. Prezydent W. ww. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów wymiany okien w dwóch pokojach, Wskazał, że w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie pracuje zawodowo, ani dorywczo, nie prowadzi własnej działalności gospodarczej. Nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Otrzymuje stały dochód w postaci emerytury w wysokości [...] zł miesięcznie. Kwota ta przewyższa kryterium dochodowe, wynoszące 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Przy czym obciążenie z tytułu egzekucji komorniczej nie podlega odliczeniu od dochodu – zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z córką w lokalu spółdzielczym własnościowym i pomimo otrzymania własnego świadczenia z ZUS i pomocy ośrodka od grudnia 2006 r. nie są wnoszone należności z tytułu zajmowanego lokalu. Na dzień 30 czerwca 2014 r. zadłużenie wynosiła z tego tytułu [...] zł. Organ podniósł, że wnioskodawczyni do dnia wydania decyzji - mimo skierowanego do niej żądania w piśmie z dnia 16 października 2014 r. - nie umożliwiła sporządzenia niezbędnej dokumentacji fotograficznej i dokonania oględzin w związku z jej wnioskiem o wymianę okien. Przy czym nie próbowała nawiązać kontaktu z pracownikiem socjalnym i nie zgłosiła gotowości do ustalenia terminu wizyty pracownika. Organ uznał zatem powyższe działanie za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, o którym mowa w art. 4 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązanej są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a brak współdziałania skutkować może odmową przyznania świadczenia. Organ powołał treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., wskazujący na uznaniowość organu w sprawie zasiłku specjalnego celowego i stwierdził, że w sprawie brak jest szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie wnioskowanej pomocy, szczególnie w kontekście istniejącego dużego zadłużenia lokalu oraz toczącej się sprawy sądowej o sprzedaż lokalu w drodze licytacji. Przy czym większość realnych, zgłaszanych przez wnioskodawczynię potrzeb jest załatwiana pozytywnie, a ośrodek przyznał w lipcu 2014 r. pomoc w wysokości [...] zł, w sierpniu - [...] zł, we wrześniu - [...] zł, w październiku - [...] zł, listopadzie - [...] i grudniu - [...] zł. Odwołanie od ww. decyzji złożyła J. P. kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i wskazując, że niewnoszenie opłat za lokal nie ma żadnego związku z żądanym zasiłkiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Kolegium wyjaśniło, że organ otrzymał wniosek o pomoc na znaczną sumę, toteż ma obowiązek ustalić dokładny zakres żądania, ponieważ cena wykonania usługi wskazana przez wnioskodawczynię różni się o ok. [...] zł od kwot, które uzyskał organ pomocy społecznej od innego wykonawcy. W tej sytuacji przeprowadzenie dodatkowych oględzin i dokumentacji jest całkowicie uzasadnione. Podobnie uzasadnione jest uzyskanie informacji na temat stanu prawnego mieszkania, gdyż nie byłoby zasadne wydawanie publicznych środków z pomocy społecznej na mieszkanie, które – po przeprowadzeniu licytacji – może stać się własnością innej osoby. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, że przyczyną odmowy przyznania pomocy była faktyczna odmowa wykonania dokumentacji okien i oceny ich stanu. Żądanie pomocy w wysokiej kwocie, powoduje że niezbędne jest ustalenie i ocena wszystkich okoliczności faktycznych, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Odmowa wykonania czynności dowodowych uniemożliwia merytoryczną ocenę wniosku. Organ przytoczył treść art. 4 powołanej powyżej ustawy oraz art. 11 ust. 2 tego aktu i stwierdził, że interpretacja tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że jako brak współdziałania określone mogą być różne czynności lub ich brak, a skutkiem braku współdziałania może być wydanie decyzji odmownej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła J. P., wskazując na złą sytuację życiową i materialną, w której się znalazła. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu. Reprezentujący skarżącą r. pr. M. B. pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. uzupełnił skargę zarzucając Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci: - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji niewyjaśnienie jakie były możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. w momencie wydawania zaskarżonych decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - art. 7, 77 § 1 kpa, poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji niewyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej, a także zdrowotnej w oparciu o wskazania lekarskie co do stanu zdrowia skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak wskazania przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, pomimo że wszystkie organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 41 pkt 1, w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie specjalnego zasiłku celowego, pomimo istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku skarżącej" w zakresie jej "trudnej sytuacji" życiowej i zdrowotnej. W związku z podniesionymi zarzutami wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 145a § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, orzeczenia Prezydenta W. oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek celowy na wymianę okien w dwóch pokojach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmawiająca przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów wymiany okien w dwóch pokojach. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy z pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zaś z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego jest jednak uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną wynoszącego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy dla osoby samotnie gospodarującej 542 złote. Jak wynika z akt sprawy, organy prawidłowo ustaliły, że J. P. przekroczyła kryterium dochodowe określone w powołanym przepisie. Jak ustaliły organy, stałym dochodem skarżącej jest emerytura wypłacana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł miesięcznie, do jej dyspozycji pozostaje kwota [...] kwota, ponieważ emerytura obciążona jest egzekucją komorniczą w wysokości [...] zł, która to kwota nie podlega odliczeniu od dochodu - zgodnie art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji, dochód skarżącej przekracza powołane wyżej ustawowe kryterium warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo rozpoznały wniosek skarżącej w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zauważyć trzeba, że użyty przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym. Jednakże, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość - bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy - pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. W ocenie Sądu, na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest zaś "szczególnym przypadkiem" obiektywnie niski, choć przekraczający kryterium ustawowe, dochód powiązany z dysfunkcją w postaci niepełnosprawności i choroby. Ponad wszelką wątpliwość także konieczność wymiany starych okien nie wypełnia definicji "szczególnego przypadku" przytoczonej wyżej. Tym samym okoliczności wynikające z akt sprawy wskazują na trudną sytuację życiową skarżącej , jednakże, nie można tych okoliczności traktować jako szczególne, a więc wyróżniające się swego rodzaju nadzwyczajnością, wynikającą z tego, ze wywołane były nagłym zdarzeniem, którego skarżąca w żaden sposób nie mogła się spodziewać. Nie są one przy tym zasadniczo odbiegającymi od typowych sytuacji, w jakich znajduje się większość osób korzystających z pomocy społecznej. Podsumowując, nie można zgłoszonej przez skarżącą potrzeby uznać za mającą charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny. Konieczność naprawy lub wymiany okien nie zaistniała w sposób nagły i niespodziewany. Była natomiast oczywista do przewidzenia, jeśli były one używane przez szereg lat. J. P. posiada przy tym własne dochody przekraczające kryterium dochodowe, a zatem wymiana okien nie jest i nie może być traktowana jako wywołana okolicznościami przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Niezależnie od powyższego, zauważyć trzeba, że pomoc społeczna jedynie wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie je wyręcza. Nie jest więc jej celem zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Osoby ubiegające się o pomoc muszą zatem liczyć się z tym, że nie każda potrzeba będzie mogła być sfinansowana ze środków publicznych, a odmowa takiej pomocy w żadnym razie nie oznacza, jak zdaje się uważać skarżąca, że jej potrzeby, jako osoby niepełnosprawnej, organ lekceważy. Ponadto, w sprawie niniejszej istotnym jest, że obok uprawnień, przepisy ustawy o pomocy społecznej ustanawiają także obowiązki po stronie osób korzystających z pomocy społecznej, zaliczając do nich, m.in. obowiązek współdziałania wnioskodawców w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ww. ustawy). Zgodnie z tym przepisem, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co oznacza także obowiązek współpracy z pracownikami socjalnymi. W myśl zaś art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku zgłoszenia wniosku o zasiłek celowy w znacznej wysokości, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie , w celu sfinansowania wymiany okien, konieczne jest ustalenie rzeczywistej sytuacji faktycznej osoby, która się o to świadczenie ubiega jak również stanu technicznego tych okien. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, skarżąca odmówiła organowi pozyskania stosownych informacji. Nie poinformowała o stanie prawnym lokalu, a w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. poinformowała, że nie zgadza się na dokonanie oględzin i wykonanie dokumentacji fotograficznej w jej mieszkaniu. Zgodzić się zatem trzeba z organem, że w tej sytuacji trafnie zarzucił skarżącej brak współpracy. Podkreślenia wymaga bowiem, że lokal mieszkalny J. P. jest zadłużony, zagrożony postępowaniem egzekucyjnym z możliwą sprzedażą licytacyjną. Sfinansowanie zatem jego remontu musiałoby być ewentualnie poddane wnikliwej analizie pod kątem uzasadnionych podstaw do jego dokonania. Mając powyższe na względzie, Sąd podziela stanowisko organu I instancji, że odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy znajdowała oparcie w treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń, czego zdaje się oczekiwać skarżąca. Zarówno z odwołania jak i skargi zdaje się wynikać stanowisko skarżącej o zredukowaniu postępowania prowadzonego przez organ pomocy społecznej do prostego aktu przyznania zasiłku celowego zgodnie z jej wnioskiem. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2013 r., IV SA/Po 778/13 (CBOSA), że takie działanie organu administracji byłoby jednak całkowicie sprzeczne z intencją ustawodawcy, który nie dopuszcza "automatycznego" przyznawania ("rozdawnictwa") świadczeń z pomocy społecznej. Istotą tego wymogu jest każdorazowa, rzeczywista kontrola wydawania środków z pomocy społecznej, zarówno co do samej celowości przyznania świadczenia na konkretne potrzeby, jak i co do jego wysokości. Środki na pomoc społeczną pochodzą bowiem z pieniędzy podatników, dlatego należy nimi dysponować efektywnie, co zakłada konieczność posiadania przez organy pomocy społecznej realnej wiedzy zarówno odnośnie do sytuacji finansowej wnioskodawców, w tym zakresu ich niezaspokojonych potrzeb, jak i sposobu wykorzystywania tych środków przez beneficjentów udzielonej pomocy (art. 11 ust. 1 ww. ustawy). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).