I SA/Wa 1222/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) asesor WSA Marta Laskowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2006 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania H. F. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...], o powierzchni [...] m2. Powołane decyzje wydano w oparciu o następujący stan faktyczny: Niezabudowana nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona jako hip. [...], o powierzchni [...] m2, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem". Własność powyższej nieruchomości, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] marca 1948 r. nr [...], uregulowana została na rzecz J. i D. małż. F. w częściach równych. Na mocy art. 1 dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a następnie, stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. J. F. złożył w dniu 4 listopada 1946 r., wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony pod budowę [...]. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], do której prawo użytkowania wieczystego nabyła Parafia [...] pod wezwaniem [...] w W. na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. Wnioskiem z dnia 24 listopada 2003 r. H. F. zwróciła się o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości hipotecznej nr [...]. Wnioskodawczyni wykazała, iż na mocy postanowień sądu jest jedyną spadkobierczynią J. i D. F.. Rozpoznając wniosek o odszkodowanie organ pierwszej instancji zważył, że zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) odszkodowanie przysługuje odpowiednio za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Na podstawie akt oraz materiałów przekazanych przez Archiwum Państwowe W. organ ustalił, że w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana. Przekazany przez Archiwum Państwowe W. Ogólny plan zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. przewidywał dla nieruchomości przy ul. [...] zabudowę zwartą o czterech kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania. Mając na względzie takie przeznaczenie nieruchomości Prezydent W. uznał, że teren przedmiotowej nieruchomości nie mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Nie została zatem spełniona jedna z przesłanek przewidziana w art. 215 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. umożliwiająca przyznanie odszkodowania za działkę gruntu. Od decyzji Prezydenta W. odwołała się H. F. podnosząc zarzut naruszenia art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. przez uznanie, że przedmiotowa działka przed 21 listopada 1945 r. nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Odwołująca się wskazała, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 215 ust. 2. Po pierwsze – możliwość faktycznego władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli ustała po dniu 5 kwietnia 1958 r., gdyż Parafia [...] uzyskała grunt w użytkowanie wieczyste dopiero w 1976 roku. Jeśli chodzi natomiast o możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., to zapisy Ogólnego planu zabudowania z 1931 r. o zabudowie czterokondygnacyjnej i 50% powierzchni zabudowy nie wykluczały same przez się zabudowy jednorodzinnej, a tym samym przeznaczenia takiej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Ponadto z treści art. 7 i 8 dekretu jednoznacznie wynika, że przejęcie przez Państwo wymienionych nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Stąd też w sprawie o odszkodowanie za przejętą przez Państwo nieruchomość [...] na organach administracji ciąży obowiązek nie budzącego wątpliwości wykazania, że ewentualnego braku uprawnień byłego właściciela do odszkodowania. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania skarżącej i decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z parametrów określonych dla przedmiotowej nieruchomości w Ogólnym planie zabudowania W. takich jak liczba kondygnacji (4), powierzchnia zabudowy (50%), rodzaj zabudowy (zwarty) wynika, że nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Dla celów stosowania przepisów dotyczących odszkodowań pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć zgodnie z przepisami prawa lokalowego obowiązującego po wejściu w życie dekretu. Charakter domu jednorodzinnego będzie zatem miał budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej do 110 m2 lub obejmujący nie więcej niż 6 izb. Takie stanowisko było wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro powierzchnia przedmiotowej działki wynosiła [...] m2, to powierzchnia budynku, uwzględniając parametry planu, wyniosłaby znacznie więcej niż [...] m2 . Wprawdzie jedna z ustawowych przesłanek została spełniona, gdyż z materiałów dowodowych sprawy wynika, że były właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., lecz skoro nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu, to nie można było uznać, że zachodzą podstawy do przyznania odszkodowania. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] H. F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie z powodu obrazy prawa materialnego art. 215 ust. 2 przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a także naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, i 107 § 3 kpa wskutek nieuwzględnienia interesu strony, podważenia zasady zaufania do państwa z powodu błędnej interpretacji prawnej mogącej mieć wpływ na ustalenie praw strony, a także błędne i nieprawdziwe podanie podstawy prawnej uzasadniającej odmowną decyzję. W ocenie skarżącej nieuprawnione jest stanowisko organu, że parametry takie jak liczba kondygnacji (4), powierzchnia zabudowy działki (50%) i rodzaj zabudowy (zwarty) wskazują, iż nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i że dla regulacji spraw odszkodowań za nieruchomości przejęte w trybie dekretu należy przyjmować pojęcie domu jednorodzinnego w rozumieniu przepisów prawa lokalowego ustanowionego po wejściu w życie dekretu. Po pierwsze – art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. uzależnia przyznanie odszkodowania za działkę od możliwości przeznaczenia jej pod budownictwo jednorodzinne przed, a nie po wejściu w życie dekretu, a po drugie – przepisy ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (Dz. U z 1962 r. Nr 47, poz. 227) ani nie definiowały pojęcia domu jednorodzinnego, ani nie określały parametrów, o jakich mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Definicję domu jednorodzinnego zawierał art. 3 dekretu z dnia 25 czerwca 1954 r. o lokalach w domach spółdzielni mieszkaniowych i domach jednorodzinnych (Dz. U. Nr 32, poz. 120), a następnie art. 3 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 131 z późn. zm.). Obydwa powołane przepisy w żaden sposób nie korespondują z art. 215 ust. 2 i nie mogą stanowić podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. zostały wydane z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku H. F. o przyznanie, na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za działkę gruntu przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy odszkodowanie przysługuje odpowiednio za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Tak więc treść art. 215 ust. 2 wyznacza przedmiot postępowania jak również zakres postępowania wyjaśniającego, które obowiązany jest przeprowadzić organ administracji. Dla oceny, czy wnioskodawczyni przysługuje odszkodowanie, o którym mowa w art. 215 ust. 2, należało dokonać ustaleń, czy poprzedni właściciele nieruchomości zostali pozbawieni możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz czy nieruchomość ta przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Co do pierwszej przesłanki wynik ustaleń jest pozytywny, gdyż – jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] maja 1978 r. Repertorium [...]- przedmiotowa nieruchomość dopiero w dniu sporządzenia tego aktu została wydana Parafii [...] w W. Jeśli chodzi natomiast o kwestię, czy nieruchomość stanowiła działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, z ustaleń przeprowadzonego postępowania wynika, że działka hipoteczna nr [...] w dniu wejścia w życie dekretu była niezabudowana, natomiast treść Ogólnego planu zabudowania W. z 1931 roku wskazuje, że działka przeznaczona była pod zabudowę zwartą o czterech kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania. W ocenie organu wykluczało to możliwość zabudowy jednorodzinnej. Odnosząc się do tej oceny przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że do akt sprawy nie dołączono dowodu, którym organ dysponował w formie nośnika elektronicznego, a na podstawie którego ustalono treść planu, o którym wyżej mowa. Uniemożliwia to kontrolę ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ administracji i już z tego powodu skutkuje koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Tym niemniej oceniając przeprowadzone postępowanie należy stwierdzić, że jest ono dotknięte istotną wadą polegającą na naruszeniu art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Stosownie do art. 77 § 1 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z ogólną zasadą dowodów jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Swobodna ocena dowodów (art. 80 kpa) polega na tym, że organ administracji na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). W niniejszej sprawie nie dochowano tych podstawowych zasad postępowania dowodowego, ponieważ organy nie dokonały wyczerpującej i prawidłowej oceny całego materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach. Jest poza sporem, że przeznaczenie nieruchomości podlegało ocenie według ustaleń planu, którym w dniu wejścia w życie dekretu był Ogólny plan zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Dowód ten należało jednak ocenić w świetle innych dokumentów dotyczących tej kwestii, a znajdujących się w aktach sprawy. Uwadze organów orzekających uszła okoliczność, iż w akcie notarialnym datowanym na dzień [...] października 1940 r., którego fragment wydało Archiwum Państwowe W., zawarto klauzulę, że zbywca - Skarb Państwa oraz nabywcy – J. i D. małżonkowie F., "ustanawiają (...) służebność wspólności ściany szczytowej domów o typie szeregowym, jakie mają być pobudowane na przedmiotowej nieruchomości". Pominięto także treść pisma Architekta Dzielnicowego [...] z dnia 4 listopada 1961 r., w którym stwierdzono, iż "Na podstawie sąsiedniej zabudowy można przypuszczać, że tereny te były przewidywane pod budownictwo indywidualne". W tejże kwestii skarżąca uzyskała ponadto z Urzędu W. - Biura Naczelnego Architekta Miasta informację (pismo z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]), że na działkach sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością hipoteczną, w latach 1930 – 1946 wznoszono budynki jednorodzinne wolnostojące i szeregowe o wysokości dwóch kondygnacji. Do powyższych dokumentów organy w ogóle nie odniosły się w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji. W tych warunkach należało uznać odmowę przyznania odszkodowania za przedwczesną, co uzasadniało uchylenie obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Zaznaczyć nadto należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażanego w orzecznictwie, na które powołał się organ drugiej instancji, iż podstawę dla oceny przesłanki, o której mowa w art. 215 ust. 2 może stanowić definicja pojęcia "dom jednorodzinny" zawarta w przepisach prawa ustanowionego po wejściu w życie dekretu. Pogląd taki, jako prowadzący do retroaktywności w stosowaniu prawa, nie daje się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W istocie, przepisy obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne", ani też pojęciem "dom jednorodzinny". Wyjaśnienia tego pojęcia nie zawierało w szczególności rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.05.1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97) wskazano, że skoro przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia (w powołanym wyroku stanowił ją art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.), odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, to pojęcie "domu jednorodzinnego" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano, a więc budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, jakie wprowadzono w późniejszym okresie. Pogląd ten, aktualny na gruncie obecnie obowiązującego art. 215 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Powyższe wskazuje, że przesłanka, o której mowa w art. 215 ust. 2 ustawy, winna być oceniana na podstawie treści planu zabudowania z uwzględnieniem pozostałych okoliczności sprawy oraz przy zachowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Przy ocenie wniosku skarżącej w toku ponownego postępowania organ administracji weźmie pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i dokona jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, a także zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 kpa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.