I SA/Wa 1222/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. J., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Z. własności części nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) o powierzchni [...] ha. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Z. własności nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...] stwierdzając, że nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Gminy Miasta Z. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Minister wskazał na konieczność szczegółowego zbadania stosunków własnościowych w odniesieniu do obszaru oznaczonego na wskazanej mapie z 1965 r. jako teren o powierzchni [...] m2, wyodrębnionego z działki nr [...] pod [...] ulicy. Ponadto zauważył, że ujawnienie Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] odnoszącej się do działki nr [...] (z której została wydzielona działka nr [...]), a w skład której weszła wyodrębniona część dawnej działki nr [...] o obszarze [...] m2, może oznaczać, że wpis ten był niezgodny ze stanem prawnym w stosunku do tego obszaru. Księga wieczysta nie kreuje bowiem prawa własności do nieruchomości, a wyłącznie rejestruje stan prawny zaistniały na podstawie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który w odniesieniu do przedmiotowego obszaru nie był zbadany. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. po raz drugi odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Z. własności nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie złożył E. J. Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Kluczowym w sprawie jest zatem, zdaniem organu II instancji, wyjaśnienie wątpliwości co do ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej KW Nr [...] w odniesieniu do tej części działki nr [...], która powstała z nieruchomości poprzednio stanowiącej własność spadkobierców W. i Z. J. i spadkobierców R. P. Organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji stwierdził, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki [...] na mocy orzeczenia Ministra [...] z dnia [...] lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na rzecz Państwa, protokołu z dnia [...] września 1950 r. i orzeczenia Ministra [...] z dnia [...] lutego 1954 r. Prawo to zostało przepisane z rep. hip. [...]. Na podstawie badania akt księgi wieczystej rep. hip. [...] ustalono ostatni wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa [...] w Z. Zdaniem Ministra organ wojewódzki przy wyjaśnianiu spornej kwestii ograniczył się wyłącznie do pobieżnego zbadania księgi wieczystej KW Nr [...] i rep. hip. [...], bez pozyskania oraz dokładnej analizy dokumentów znajdujących się w tych księgach, które jak wynika z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] października 2007 r. tam się znajdują. Z notatki tej wynika także, że w zbiorze akt tej hipoteki znajdują się dokumenty dotyczące nacjonalizacji nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w tym m. in. protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] września 1950 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa [...] w Z. ul. [...] (dawniej [...]) nr [...]. Wg protokołu w skład przedsiębiorstwa wchodziła m. in. nieruchomość położona w Z. przy ul. [...] nr hip. [...] rep. [...] o obszarze [...] m2. Organ odwoławczy zauważył, że w związku z wątpliwościami, na które zwracał uwagę również E. J., organ I instancji zobowiązany był przede wszystkim do ustalenia, czy nieruchomość o powierzchni [...] m² wyodrębniona z dawnej działki nr [...] odpowiadała chociażby w części nieruchomości znacjonalizowanej orzeczeniem Ministra [...] z dnia [...] lutego 1948 r. Wątpliwości powyższe nie zostały jednak wyjaśnione. Natomiast, jak wynika z akt i z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2008 r., organ wojewódzki skupił się przede wszystkim na wyjaśnieniach dotyczących pozostałej części działki nr [...] o powierzchni [...] m² , wykazanej na mapie z 1965 r., który to obszar w ogóle nie jest objęty niniejszym postępowaniem. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Wojewoda winien najpierw pozyskać wszystkie dokumenty, na które powołuje się w uzasadnieniu wymienionej decyzji i dopiero wtedy dokonać oceny zebranego materiału dowodowego, wyjaśniając przy tym wszelkie wątpliwości dotyczące własności, w tym także zgłoszone w toku postępowania przez E. J. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. uznając, że organ wojewódzki rozpatrując ponownie sprawę nie dokonał ustaleń, do jakich był zobowiązany decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. J. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa poprzez ich wadliwą wykładnię i uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zamiast przeprowadzenia przez Ministra Infrastruktury jako organu odwoławczego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; - art. 76 § 1 kpa o mocy dokumentów urzędowych, poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy zmiany ustalenia stanu faktycznego na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów urzędowych i przywrócenia właściwego miejsca w ocenie stanu faktycznego zgromadzonym w sprawie dokumentom. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy jest obowiązany usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Przy czym skarżący zawarł obszerne wskazanie typów decyzji kasacyjnych tj. decyzji kasacyjnej typowej, czyli kończącej rozpatrzenie sprawy i decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy zamiast uchylać decyzję Wojewody [...] powinien sam z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i dokonać oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnąć sprawę, korzystając z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej, wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody odmawiającej potwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Z. prawa własności nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Po analizie akt sprawy Sąd uznał, że Minister prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Działanie organu odwoławczego w pełni odpowiadało dyspozycji zawartej w przepisie art. 138 § 2 kpa, bowiem Minister aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie z treścią art. 136 organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa) prawidłowo wyjaśnił przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał dostrzeżone błędy w ustaleniu okoliczności stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji. Ponadto Minister przekazując sprawę ponownie wskazał Wojewodzie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ odwoławczy może bowiem powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma natomiast miejsce w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu organ I instancji nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego w znacznej części, co upoważniało organ odwoławczy do zastosowania przywołanego art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi natomiast, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po analizie akt sprawy Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Prawidłowo Minister uznał, że w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy organ I instancji naruszył obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego oraz nie dokonał istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, do których był zobowiązany ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie. W szczególności dotyczy to postępowań prowadzonych ponownie na skutek uchylenia decyzji organu I instancji. W tej bowiem sytuacji organ I instancji posiada już pełną świadomość popełnionych poprzednio błędów i winien wykonać w całości zalecenia organu odwoławczego, sformułowane właśnie w celu naprawienia zaistniałych wad postępowania. Artykuł 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Wobec stwierdzenia przez Ministra, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Minister prawidłowo uznał, że Wojewoda dwukrotnie rozpatrując sprawę nie wyjaśnił jej dokładnie, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydana zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzone w sprawie postępowanie musi być zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również art. 107 § 3, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie kontrolowanej w trybie odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia tych wymogów. Brak w nim bowiem uzasadnienia stanowiska organu popartego analizą zebranych w sprawie dowodów, które potwierdzałyby poczynione przez Wojewodę ustalenie, że część dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 na dzień 1 stycznia 1999 r. była własnością Gminy Miasta Z., że weszła w skład działki nr [...] (wydzielonej z dawnej działki [...]), a poprzednio w całości lub części znajdowała się w działce znacjonalizowanej orzeczeniem z [...] lutego 1948 r. na rzecz Skarbu Państwa. Umknęło również uwadze organu I instancji, że dawna działka nr [...] składała się, jak wynika ze znajdującej się w aktach mapy sporządzonej przez geodetę w dniu [...] maja 1965 r., z dwóch części o powierzchniach: [...] m2 i [...] m2 (w sumie [...] m2). W efekcie brak jest ustaleń organu I instancji dotyczących losów mniejszej części dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] m2, która jest przecież przedmiotem niniejszego postępowania toczącego się w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), Oznacza to, że co do tej części dawnej działki nr [...] organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego. Pamiętać zaś należy, że art. 73 ust. 1 stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Dlatego podstawowym zadaniem organu I instancji było zbadanie, czy na dzień 1 stycznia 1999 r. spełnione były w stosunku do przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2, wszystkie przesłanki zawarte w przywołanym przepisie art. 73 ust. 1, czy też nie. W tym celu organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę winien był w trakcie prowadzonego postępowania dokonać m.in. weryfikacji, czy, a jeśli tak, to jaka część działki o dawnym nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie była zajęta pod drogę, a także czyją w podanej dacie stanowiła własność i na jakiej podstawie. Te m.in. przesłanki stanowią podstawę do nabycia przez Gminę własności w trybie art. 73 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi i twierdzenia, że organ odwoławczy winien był, zamiast uchylać w całości i przekazywać do ponownego rozpoznania sprawę, przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w trybie art. 136 kpa, Sąd stwierdza, że nie może się z tym zarzutem zgodzić. Wskazane przez organ odwoławczy naruszenia prawa przez organ I instancji wymagają znacznego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w szczególności w zakresie przeprowadzenia odpowiednich badań wieczystoksięgowych i sporządzenia dokumentacji geodezyjnej (np. map geodezyjnych wraz z wykazem synchronizacyjnym), które dokumentować będą zmiany stanu prawnego i przeanalizują podziały geodezyjne dotyczące części dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 w okresie od 1965 r. do dnia 1 stycznia 1999 r. Niezbędne jest także uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o wypisy z ewidencji gruntów dotyczące tej części dawnej działki nr [...] aktualne na dzień 1 stycznia 1999 r. Dopiero po wykonaniu zaleceń organu odwoławczego zawartych zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzonych w jego trakcie dowodów, organ orzekający będzie mógł, opierając swoje ustalenia na konkretnych dowodach, jednoznacznie wyjaśnić, co się działo w aspekcie prawno-geodezyjnym z częścią dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Pamiętać bowiem należy, że w okresie ponad 30 lat nastąpiły liczne przekształcenia prawno-geodezyjne dotyczące przedmiotowego gruntu o powierzchni [...] m2, które winny być przedmiotem analizy organu I instancji. Po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ będzie mógł je skonfrontować z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania. Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie Minister nie przekroczył granic przewidzianych w art. 138 § 2 kpa, wskazał, jakie czynności oraz ustalenia winien przeprowadzić organ I instancji, aby usunąć braki w materiale dowodowym, które wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Pogląd ten, po zapoznaniu się z aktami sprawy, Sąd podzielił. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.