I SA/Wa 1222/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. od decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] dotyczącej ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, położoną w G. przy [...], działka ewid. Nr [...] - utrzymał w mocy decyzję Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia prawne i faktyczne. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Starosta G. ustalił opłatę roczną wysokości [...] zł z tytułu korzystania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad z prawa trwałego zarządu nieruchomością położoną w G. przy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, uregulowaną w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Od powyższej decyzji Generalna Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. wniosła odwołanie, w wyniku którego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyżej opisana, zabudowana nieruchomość gruntowa położona w G. przy [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] września 2008 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do dyspozycji Starosty G., w związku z ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218). Nowelizacja ta wprowadziła nowe brzmienie art. 60 § 1 pkt 2 wskazując, że gospodarka nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa na potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – z wyłączeniem rejonów – należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Omawiana nieruchomość utraciła charakter (status) nieruchomości na potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, co potwierdza pismo Dyrektora Departamentu Instytucji Państwowych i Pakietów Mniejszościowych Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2009 r., a zatem podlegała ona przekazaniu – przejęciu do dyspozycji Starosty G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej – art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej ugn. Nieruchomość faktycznie pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Rejon w G. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 82 ust. 1 ugn, za nieruchomości oddane w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne, zaś wnoszenie tych opłat stanowi ustawowy obowiązek trwałego zarządcy nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 zd. 1 ugn, jeżeli jednostka organizacyjna poniosła nakłady na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale z gruntem związanych, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, wartości tych nakładów nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. W myśl przepisu ust. 2 cytowanego artykułu przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Potwierdzeniem powyższego – zdaniem Wojewody – jest dyspozycja § 34 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wskazująca, że przy określaniu wartości nieruchomości oddanej w trwały zarząd nie uwzględnia się wartości budynków i innych urządzeń, o których mowa w art. 88 ust. 1 ugn. Konkludując Wojewoda [...] stwierdził, że skoro przedmiotowa nieruchomość bezspornie nie jest nieruchomością przeznaczoną na potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (centrali lub oddziału), lecz faktycznie pozostaje w trwałym zarządzie Rejonu w G., tym samym trwały zarządca zobowiązany jest zgodnie z w/w art. 82 ust. 1 ugn do obligatoryjnego wnoszenia opłat rocznych z tytułu sprawowania trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. wniósł Skarb Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oddał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w nieodpłatny trwały zarząd nieruchomość położoną w G. przy [...]. Decyzja ta jest ostateczna, wiążąca i obowiązuje do czasu usunięcia jej z obrotu prawnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że wydanie nowej decyzji bez uchylenia decyzji obowiązującej jest sprzeczne z prawem (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] października 2010 r., którą ustalono opłatę roczną w wysokości [...] zł z tytułu korzystania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad z prawa trwałego zarządu nieruchomością gruntową Skarbu Państwa (KW [...]), oznaczoną jako działka gruntu [...] o pow. [...] ha, położoną w G. przy [...]. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, ponieważ zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, istotny jest fakt istnienia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...]. Decyzją tą ustanowiono na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na czas nieoznaczony, nieodpłatny trwały zarząd nieruchomością gruntową Skarbu Państwa, oznaczoną jako działka gruntu nr [...] o pow. [...] ha, położoną w G. przy [...]. Przedmiotowa decyzja jest ostateczna i obowiązywała w dniu wydawania decyzji, przez Starostę G., ustalającej opłatę roczną z tytułu korzystania niniejszą nieruchomością. Zdaniem Sądu, ukształtowany przez decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2003 r. stan prawny nie może być zmieniony bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej. Ustalenie opłaty byłoby możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wskazywałby na możliwość określenia takiego obciążenia w stosunku do decyzji, które ustanawiały zarząd nieodpłatnie. W obowiązującym stanie prawnym Sąd takich podstaw normatywnych nie znajduje, zatem nie może uznać za prawidłowe działań organów podejmowanych w zakresie objętym skargą. Jak wskazywały organy administracji z dniem 21 października 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Przepis art. 1 pkt 17 tej ustawy zmienił przepis art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który był podstawą rozstrzygnięcia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...]. W wyniku nowelizacji gospodarka nieruchomościami Skarbu Państwa została wyłączona z kompetencji ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Nowelizacja art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonała rozróżnienia w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w stosunku do centrali Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Ze wskazanego rozróżnienia nie wynika jednak, aby jego konsekwencje miały odnosić się do nieodpłatnych trwałych zarządów ustanowionych przed wejściem w życie noweli dokonującej rozdziału między centralą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a rejonami dróg. Skutku takiego nie przewidują także przepisy ustawy z dnia 15 października 2008 r. zmieniające (z dniem 1 stycznia 2009 r.) ustawę o gospodarce nieruchomościami (w tym art. 60 ust. 1) - (Dz. U. z 2008 r., Nr 220, poz. 1412), gdyż brak w nich przepisów przejściowych wskazujących na możliwość określenia opłaty rocznej dla ostatecznie ustanowionych nieodpłatnych zarządów. Zdaniem Sądu brak przepisów nie pozwala na ustalenie opłaty rocznej, gdyż żadna ze wskazanych nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła obowiązku ustalenia takiej opłaty. Gdyby taka była wola ustawodawcy, znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach przejściowych ustaw zmieniających ustawę o gospodarce nieruchomościami, co wynika z zasad określonych w § 30 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z tym przepisem "w przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych". Zatem wydanie zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem. W ocenie Sądu wada ta ma znaczenie. W konsekwencji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny doprowadzić do uporządkowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w tym celu powinny podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2003 r. nieadekwatnej do aktualnego stanu faktycznego odnoszącego się do przedmiotowej nieruchomości. Dopiero w następstwie wyeliminowania powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. podejmą rozstrzygnięcia umożliwiające ustalenie opłaty rocznej w zgodzie z aktualnie obowiązującymi przepisami. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 i 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5