I SA/Wa 1223/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca 2022 r. nr KOC/7594/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z 14 marca 2022 r. nr KOC/7594/Go/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium") na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", podjęło z urzędu zawieszone postępowanie oraz na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) dalej: "ustawa zmieniająca", stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktyczny i prawnym. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie ze świadectwem hipotecznym Sądu Okręgowego w W. z [...] października 1946 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. i A. małż. L. oraz C. i F. małż. N.. Wnioskiem z 15 maja 2019 r. T. S., E. B., A. C., T. L. i M. L., powołując się na następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości (szczegółowo przedstawione przez Kolegium w zaskarżonej decyzji), zwrócili się o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 19 września 1957 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...]. Postanowieniem z 27 maja 2021 r. nr KOC/3053/Go/19 Kolegium zawiesiło postępowanie do czasu ustalenia następstwa prawnego po L. L. oraz po M. G.. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1513/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na to postanowienie. Decyzją z 14 marca 2022 r. Kolegium działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjęło z urzędu zawieszone postępowanie oraz na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu wskazało, że w dniu 20 maja 2019 r. (prezentata organu) zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium z 19 września 1957 r. Stwierdziło jednocześnie, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy zmieniającej, która w art. 2 ust. 2 stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Kolegium podało, że orzeczenie zostało ogłoszone pomiędzy datą jego wydania (tj. 19 września 1957 r.), a datą złożenia wniosku z 28 lipca 1959 r. do Sądu Powiatowego [...] o wpisanie do księgi wieczystej tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Do wniosku załączony został odpis orzeczenia. Podniosło także, że wzmianka o ogłoszeniu znajduje się również na egzemplarzu orzeczenia. Z kolei odpis orzeczenia zawiera potwierdzenie prawomocności z 24 sierpnia 1960 r. i odpis ten został załączony do ponownego wniosku do sądu wieczystoksięgowego o wpisanie tytułu własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zatem, w ocenie Kolegium, najpóźniej z dniem 24 sierpnia 1960 r. orzeczenie należy uznać za ogłoszone. W związku z powyższym uznało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia zostało wszczęte 20 maja 2019 r., zatem po upływie 30 lat. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. B. i A. C. (dalej: "Skarżący") zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 26 ust. 1 lit. b i 30 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - poprzez niewłaściwe uznanie, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, w sytuacji gdy z zebranych w sprawie dowodów nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że ww. orzeczenie zostało ogłoszone najpóźniej z dniem 24 sierpnia 1960 r. i by doszło w ogóle do jej doręczenia, skoro organ nie operował prawidłowym adresem, zatem nie spełniono warunku doręczenia decyzji przez ogłoszenie (doręczenia zastępczego) ani nie spełniono warunku jej prawidłowego ogłoszenia oraz w sytuacji gdy pomimo widnienia w aktach dwóch adresów A. L. - organ dokonał doręczenia na adres nie powiązany z adresatem decyzji - ergo nie doszło do zaniedbania ze strony A. L.; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 107 § 3, art. 80 oraz art. 11 k.p.a. – poprzez: • brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego w zakresie rzekomego istnienia przesłanki wynikającej z art. art. 2. ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczącej doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia Prezydium; • niedostateczne i nieprzekonywujące uzasadnienie decyzji w zakresie ustalenia rzekomego istnienia przesłanki ogłoszenia orzeczenia Prezydium; • niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i skupienie się jedynie na wykazywaniu przesłanek negatywnych, nie zaś prawdy obiektywnej i pominięcie treści ogłoszenia dokonanego m.in. stosownie do art. 26 i 30 ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., a co skutkowało wydaniem niezasadnej decyzji i podczas gdy organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz skarżących miało fundamentalne znaczenie; c) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie arbitralnej i nieobiektywnej ocenie stanu faktycznego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skargę jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 19 września 1957 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne. Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych ww. przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z 19 września 1957 r. po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, Sąd podziela i przyjmuje jako własne. Orzeczenie ogłoszono pomiędzy datą jego wydania (tj. 19 września 1957 r.), a datą złożenia wniosku z 28 lipca 1959 r. do Sądu Powiatowego [...] o wpisanie do księgi wieczystej tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (do wniosku załączony został odpis orzeczenia). Wzmianka o ogłoszeniu znajduje się również na samym egzemplarzu orzeczenia. Z kolei odpis orzeczenia zawiera potwierdzenie prawomocności z 24 sierpnia 1960 r. i odpis ten został załączony do ponownego wniosku do sądu wieczystoksięgowego o wpisanie tytułu własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (a tym samym wejścia do obrotu prawnego). Idąc za organem uznać należy, że najpóźniej z dniem 24 sierpnia 1960 r. orzeczenie zostało ogłoszone. Przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium zostało zainicjowane wnioskiem m.in. skarżących z 15 maja 2019 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – ww. wniosek wpłynął do organu 20 maja 2019 r. (prezentata organu). Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji z 14 marca 2022 r. o umorzeniu z mocy prawa. Powyższy pogląd organu Sąd w pełni podziela. Odnosząc się do argumentu Skarżących, że organ nie operował prawidłowym adresem, a zatem nie spełniono warunku doręczenia przez ogłoszenie (doręczenie zastępcze) podkreślić należy, że skoro w przedmiotowej sprawie od dnia ogłoszenia orzeczenia upłynęło trzydzieści lat, organ utracił kompetencje do zbadania czy kontrolowane orzeczenie w trybie nadzorczym zawierało kwalifikowane wady prawne. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej są niezasadne. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 k.p.a. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.