I SA/Wa 1224/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], uznającą odwołującego się za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Prawomocnymi wyrokami Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. sygn. akt [...] oraz z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt [...] ustalono od S. K. alimenty na rzecz dzieci: A., J. i J. K. w kwotach po [...] złotych na rzecz każdego z nich. W związku z niewywiązywaniem się przez wyżej wymienionego z obowiązku alimentacyjnego, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] wypłacano na rzecz uprawnionych do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Na dzień [...] lutego 2016 r., zadłużenie dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń wynosiło [...] złotych plus odsetki w wymiarze [...] złote. Jako że S. K., który w sierpniu 2014 r. opuścił Zakład Karny (w którym przebywał od 2010 r.) był osobą bezrobotną, co ustalono w toku wywiadu alimentacyjnego, pismem z [...] października 2014 r. Prezydent Miasta [...] poinformował Miejski Urząd Pracy w [...] o potrzebie jego aktywacji zawodowej. Pismem z [...] lutego 2016 r. Miejski Urząd Pracy w [...] poinformował z kolei organ właściwy dłużnika, że w styczniu 2016 r. S. K. bez uzasadnionej przyczyny odmówił przyjęcia propozycji stażu na stanowiskach podinspektora w [...] oraz doradcy klienta i logistyka w sklepie [...]. W związku z powyższym zawiadomieniem z [...] lutego 2016 r. Prezydent Miasta [...] poinformował S. K. o wszczęciu wobec niego postępowania w sprawie uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Następnie zaś decyzją z [...] kwietnia 2016 r. uznał S. K. za osobę uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W motywach tej decyzji wskazał na zaistnienie przesłanek z art. 5 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2016 r. poz. 169 ze zm.), warunkujących tego rodzaju rozstrzygnięcie, a odnoszących się do odmowy przez dłużnika bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia m.in. propozycji udziału w stażu i braku wywiązywania się w okresie ostatnich 6 miesięcy ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Od decyzji tej S. K. wniósł odwołanie, podnosząc w nim, że przedstawiono mu jedynie propozycję bezpłatnego stażu w [...]połączonego ze stypendium w kwocie brutto [...] złotych, z której to kwoty (jeśli uwzględnić jej wymiar netto) nie byłby w stanie pokryć nawet kosztów dojazdu do pracy czy wynajmu mieszkania, a jest osoba bezdomną. W jego ocenie nie można mówić także o nieuzasadnionej odmowie przyjęcia tej propozycji, gdyż przyczyną tą był wzgląd na jego zdrowie, które uniemożliwia mu pracę w sklepie budowlanym. W załączeniu przedstawiał pochodzącą z 2008 r. dokumentacje z badań rezonansowych kręgosłupa. W następstwie rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, podzielając ocenę Prezydenta Miasta [...], iż w sprawie zaistniała przesłanka uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W motywach tej decyzji organ podnosił, że przedstawione stronie propozycje stażu miały na celu nabywanie wiedzy i umiejętności praktycznych do wykonywania pracy bez nawiązania stosunku pracy. Zaś odwołujący się posiada wykształcenie wyższe i spełniał oczekiwania organizatorów stażu w zakresie wykształcenia. Zważywszy przy tym na fakt, że nie był on dotychczas zatrudniony na zaproponowanych stanowiskach pracy, wiedza i nowe umiejętności, które nabyłby w trakcie odbywania stażu zwiększyłyby jego szanse na rynku pracy. Podnoszone natomiast przez odwołującego się argumenty, odnoszące się do stanu jego zdrowia, nie mogły uzasadniać odmowy przyjęcia zaproponowanych mu form pomocy. Zwracało przy tym uwagę, że orzeczenie w sprawie braku przeciwskazań zdrowotnych bądź stwierdzenia istnienia takich przeciwskazań może wydać lekarz uprawniony do przeprowadzenia badań profilaktycznych. Na takie badania bezrobotny jest zaś kierowany z chwilą przyjęcia propozycji i zaakceptowania jego kandydatury przez organizatora stażu. Podnosiło nadto argument, że w dacie odmowy stażu na okoliczności zdrowotne S.K. się nie powoływał. Odwołując się z kolei do treści art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. – o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), wyjaśniało, że za uzasadnione przyczyny odmowy skorzystania z propozycji zatrudnienia lub innej formy pomocy, w rozumieniu ww. przepisu, może być zdaniem organa uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę, na która bezrobotny nie miał wpływu np. choroba, zdarzenie losowe i.t.p. Na decyzję tę S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując stanowisko organów, iż odmówił bez uzasadnionej przyczyny podjęcia zatrudnienia na zaproponowanych mu przez Urząd Pacy stanowiskach. W jego ocenie formułując tę ocenę organy obydwu instancji nie sprawdziły czy w ogóle był on w stanie zaproponowaną pracę wykonywać ze względu na stan zdrowia. Nie zgadzał się również ze stanowiskiem, że uchyla się od obowiązku alimentacyjnego, choć z przedłożonych w toku postępowania dokumentów wynika, że poszukuje pracy, której - ze względu na stan zdrowia - mógłby sprostać, co pozwoli mu także realnie ponosić obciążenia alimentacyjne i koszty utrzymania. W związku z czym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Do skargi dołączy plik dokumentacji medycznej potwierdzającej dysfunkcje kręgosłupa, a także wydruki korespondencji e-mail z lat 2015-2016 prowadzone w związku z aplikowaniem na różne stanowiska pracy. Na rozprawie skarżący złożył do akt kopię umowy o pracę na czas określony zawartą w dniu [...] października 2016 r. oraz opis stanowiska pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2016 r. poz. 169 ze zm.) dalej: "u.p.o.u.a.". W ustępie 3 pkt 1-3 tego artykułu unormowano pozytywne przesłanki uprawniające organ właściwy dłużnika do wszczęcia postępowania o uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych i wydania w tym względzie rozstrzygnięcia. Są to: uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego lub odmowa: 1) złożenia oświadczenia majątkowego; 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny lub poszukujący pracy; 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmowa przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia [...], albo udziału szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych. W ust. 3a art. 5 ustanowiono z kolei negatywna przesłankę wykluczającą możliwość uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wskazując, że nie wydaje się takiej decyzji wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez ostatnie 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze swych zobowiązań w kwocie nie niższej niż 50% wysokości bieżąco ustalonych alimentów. Z powyższej regulacji wynika, że jedną z pozytywnych przesłanek ustalenia statusu dłużnika alimentacyjnego, jako uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest odmowa bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji udziału w stażu. Na tę przesłankę, przy jednoczesnym nie wystąpieniu przeszkody opisanej w art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. (odnoszącej się wywiązywania ze zobowiązań alimentacyjnych w wymiarze nie niższym niż 50 % w ostatnich 6 miesiącach) powoływały się organy. Stąd kluczowe dla oceny legalności podjętych w sprawie decyzji jest stwierdzenia czy w ustalonym stanie faktycznym można przyjąć - jak uczyniły to organy - że odmowy przyjęcia przez skarżącego zaproponowanego stażu była nieuzasadniona, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.). W przywołanej ustawie z 2004 r. zwrot "uzasadniona przyczyna" stanowi pojęcie niedookreślone, którego ostateczną treść musi ustalać organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach rozstrzyganych na gruncie art. 33 ust. 4 pkt 3 tej ustawy (przewidującym możliwość pozbawienia statusu osoby bezrobotnej jednostki, która bez uzasadnionej przyczyny odmówiła podjęcia odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie) wypracowano kryteria oceny weryfikacji zasadności odmowy przyjęcia tej propozycji przyjmując, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, jak np. choroba, jeżeli w istniejącym stanie faktycznym uzasadniają odmowę przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 432/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 545/14, dostępne w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej ze względu ratio legis wprowadzonej w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów instytucji "uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych - jaką było wyposażenie organów właściwych dłużnika w instrumentarium prawne służące wywieraniu presji na osoby zobowiązane do alimentacji by z owego obowiązku się wywiązywały - w postępowaniu mającym na celu uznanie dłużnika za uchylającego się od ww. zobowiązań należy nie tylko odwoływać się do takich nadzwyczajnych okoliczności, ale także wszelkich innych, które mogą w kontekście danego stanu faktycznego usprawiedliwiać odmowę przyjęcia propozycji, by nie doprowadzić podjętym rozstrzygnięciem do rezultatów sprzecznych z tym celem. Pamiętać wszak należy, że konsekwencją uznania dłużnika za uchylającego się do zobowiązań alimentacyjnych, jest skierowanie przez organ dla niego właściwy wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika oraz wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kk (art. 5 ust. 3b u.p.o.u.a.), co może doprowadzić do dalszej dezaktywizacji zawodowej dłużnika, a przez to niewywiązywaniem się przezeń z obowiązku alimentacyjnego. W związku z czym szczególnie wnikliwie rozważyć przedstawiane przez niego argumenty i ocenić czy w ich świetle przyczyna odmowy przyjęcia propozycji określonej formy pomocy mogła być uznaną za uzasadnioną. Nie unikając przy tym oceny czy sama zaproponowana jej forma w okolicznościach faktycznych sprawy była w odniesieniu do bezrobotnego dłużnika odpowiednia. Nie może zatem ograniczać się jedynie – jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie - do treści adnotacji poczynionej przez dłużnika na urzędowym druku zawierającym tę propozycję (która ze swej istoty stanowi wypowiedź lakoniczną i przez to nieprecyzyjną), ale także organ orzekający powinien brać pod uwagę jego późniejsze wyjaśnienia i samą adekwatność zaproponowanej formy pomocy do stanu zdrowia, dotychczasowego doświadczenia zawodowego, nabytych umiejętności, postawy życiowej bezrobotnego (a więc gotowości podjęcia pracy), czy wreszcie szczególnej sytuacji dłużnika wynikającej choćby z faktu bycia osobą karaną. Analiza ta nie może więc być mechaniczna. Tak zaś postąpiły organy w rozpoznawanej sprawie, przez co wyprowadzone przez nie wnioski co do niezaistnienia uzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia przez S. K. propozycji stażu oceniane muszą być jako dowolne, a w konsekwencji oparta na nich decyzja uznana za wydaną z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. art.: 7, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., a przez to także naruszeniem art. 5 ust. 3 pkt 3 u.p.o.u.a. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że już na etapie wszczęcia postępowania wyżej wymieniony przedkładał organowi dokumentację medyczną wskazująca na poważne problemy zdrowotne wywołane zmianami zwyrodnieniowymi kręgosłupa, uniemożliwiające mu pracę związaną z przenoszeniem ciężkich przedmiotów, a takiego zakresu obowiązków mógł się on w sposób oczywisty spodziewać na stanowisku pracy w markecie budowlanym. Argumentów tych organ pierwszej instancji w ogóle nie wziął po uwagę, koncentrując się li tylko na samym fakcie odmowy przyjęcia propozycji stażu i wydania w związku z tym przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] lutego 2016 r. decyzji o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i utrzymaniu tej decyzji w mocy przez organ wojewódzki. Tymczasem rozstrzygnięcie to nie było w sprawie rozpatrywanej na gruncie ustawy z 2007 r. wiążące. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniało, że w tej materii miarodajne byłoby jedynie orzeczenie wydane przez uprawnionego lekarza po przeprowadzeniu badań profilaktycznych, na które bezrobotny byłby skierowany po przyjęciu stażu. Stanowisko to uznać jednak należy za błędne. Odróżnić bowiem należy sytuację, w której lekarz medycyny pracy stwierdza przeciwskazania zdrowotne do wykonywania określonej pracy (a więc zaistnienie przeszkody uniemożliwiającej jej podjęcie niezależnie od woli zainteresowanego), od odmowy przyjęcia propozycji pracy (udziału w stażu) w warunkach, w których w sposób sformalizowany i urzędowy tej przeszkody jeszcze nie stwierdzono, a do takich tylko okoliczności odsyła art. 5 ust. 3 pkt 3 u.p.o.u.a. jak i art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie rozważono także na ile realna i adekwatna była składana skarżącemu druga propozycja stażu - na stanowisku urzędniczym w jednostce samorządowej, tj. Zakładzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Ma to zaś o tyle istotne znaczenie, że skarżący jak wynika z niespornych ustaleń stanu faktycznego jest osobą karaną, co w świetle art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. - o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 902) stanowi przeszkodę do zatrudnienia go na tego rodzaju stanowisku. Pamiętać zaś należy, że staż ze swej istoty ma doprowadzić do nabycia przez bezrobotnego doświadczenia zawodowego oraz umiejętności, które mają poprawić jego sytuację jako podmiotu poszukującego zatrudnienia na rynku pracy (por. art. 2 ust. 1 pkt 34 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pacy). Trudno natomiast za poprawiające jego sytuację na rynku uznać doświadczenie zdobyte na stanowisku urzędniczym, gdy ze względu na kryminalną przeszłość tego rodzaju stanowiska pracy są dla niego nieosiągalne. W tej zaś sytuacji odmowa jego przyjęcia nie może być oceniana jako "nieuzasadniona". Niezależnie od powyższego godzi się zwrócić uwagę, że sama postawa skarżącego nie pozwala w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na wyprowadzenie wniosku by był on osobą, która intencjonalnie uchylała się od podjęcia pracy, lub formułuje w tym aspekcie nierealne oczekiwania. Wręcz przeciwnie. Załączona do skargi liczna korespondencja skarżącego z potencjalnymi pracodawcami, świadczy, że po opuszczeniu w 2014 r. zakładu karnego nieustannie czynił starania o pracę. Z kolei złożone w Urzędzie Pracy oświadczenia wskazywało na jego gotowość podjęcia zatrudnienia z minimalnym dopuszczalnym prawem wynagrodzeniem, które umożliwiłoby mu z jednej strony zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych (jest on osobą bezdomną), z drugiej zaś spłatę choćby w niewielkich transzach ciążącego na nim zadłużenia alimentacyjnego. W tej sytuacji uznanie skarżącego za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych, nie tylko nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy, ale wręcz prowadzić by mogło do rezultatów, które z celem zakładanym przez ustawodawcę byłyby sprzeczne, a to skutkować musi uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak też utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...]. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego zakresu postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia respektującego tę ocenę.