I SA/Wa 1224/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Gabriela Nowak, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu Chrzanowskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.328.2021.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.328.2021.JS Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 czerwca 2021 r. nr WS-IV.7533.1.503.2021.AS odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie G., jednostce ewidencyjnej L., oznaczonej jako część działki nr [...], zajętej pod drogę powiatową nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W niniejszej sprawie organ I instancji wezwaniem z dnia 8 kwietnia 2021 r. zwrócił się do Zarządu Powiatu [...] o nadesłanie dokumentów potwierdzających zajęcie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Powyższe dokumenty nie zostały nadesłane do akt sprawy. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2021 r. Zarząd Powiatu [...] poinformował jedynie, że oświadczenie Powiatowego Zarządu Dróg w [...] będzie możliwe w momencie przedstawienia przez Wojewodę dokumentacji geodezyjnej obrazującej ustalenie przebiegu granic pasa drogowego w dacie 31 grudnia 1998 r. W związku z powyższym Wojewoda decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], wskazując, że Zarząd Powiatu [...] nie przedstawił dowodów na okoliczność zajęcia tej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że w postępowaniu administracyjnym co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, co jest wyrazem zasady zawartej w art. 7 k.p.a. Jednak powyższe nie przeczy tezie, że ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne, a zatem strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem nie jest zwolniona z jakiejkolwiek aktywności dowodowej. Strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Minister zauważył, że Zarząd Powiatu [...] we wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości nie określił nawet przedmiotu postępowania, wskazał jedynie, iż wnosi o stwierdzenie nabycia części działki nr [...], nie wskazując powierzchni. Zdaniem organu, dowodu na zajęcie nie może stanowić pismo Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] marca 2021 r., z którego wynika, że grunt odpowiadający obecnej działce nr [...] był w części zajęty pod urządzenie drogi powiatowej w G. – według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem z akt sprawy nie wynika, aby Dyrektor dysponował stosownymi uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572). W konsekwencji organ uznał, że skoro Zarząd Powiatu [...], jako zainteresowany nabyciem nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, odpowiednią dokumentacją geodezyjną, to nie można stwierdzić, że w stosunku do tej działki wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż nie zostało wykazane przez jednostkę samorządu terytorialnego zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto, do akt sprawy Zarząd Powiatu [...] przedłożył jedynie opis liniowy drogi sporządzony dnia 2 maja 1992 r., z którego wynika tylko, w jaki sposób była urządzona droga. Nie wynika z niego natomiast, aby na drodze były prowadzone jakiekolwiek remonty i naprawy. Z tej przyczyny organ uznał, że Zarząd Powiatu nie wykazał jednoznacznie władztwa publicznoprawnego oraz nie wskazał żadnych innych dowodów na potwierdzenie władztwa, dlatego nie można stwierdzić, że została spełniona również druga przesłanka wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym. Zarząd Powiatu [...] wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez nakładanie na Powiatowy Zarząd Dróg w [...] obowiązku przedłożenia dokumentacji geodezyjno-prawnej obrazującej ustalenie przebiegu granic pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r., a w przypadku gdy pod drogę zajęta została część nieruchomości - dokumentacji geodezyjnej zawierającej podział działki w zakresie zajętości pod drogę w dacie wskazanej powyżej, w stanie faktycznym wskazanym przez wnioskodawcę, że zachodzi częściowe zajęcie działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową, przy wskazaniu przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...], iż to Wojewoda Małopolski zobowiązany jest w takim postępowaniu do dokonania czynności podziału działki nr [...], przy ustaleniu, iż zachodzą przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Naruszenie przepisów postępowania zarówno organu II instancji, jak i Wojewody Małopolskiego sprowadza się także do naruszenia naczelnych zasad postępowania w zakresie obowiązku działania przez organ na podstawie prawa, z obowiązkiem podejmowania z urzędu bądź na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i realizacji prawa. Wojewoda Małopolski oraz organ II instancji uznali, że podstawą oddalenia wniosku jest brak podziału geodezyjnego działki, w sytuacji gdy podział geodezyjny działki w części zajętej pod drogę może zaistnieć po ustaleniu zachodzenia przesłanki z art. 73 ustawy i jest konsekwencją ustaleń, nie elementem wstępnym warunkującym ocenę prawną do rozstrzygnięcia w sprawie. Zasadnicze jest także wskazanie, że nałożenie obowiązku podziału działek z wyodrębnieniem działki zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nie znajduje podstawy w normie art. 73 ustawy, co przywołują obydwie instytucje, przy braku podstawy prawnej, aby Powiatowy Zarząd Dróg w [...] przeprowadził postępowanie podziału działki, której właścicielami są osoby fizyczne, nie będąc organem uprawnionym do takiego działania w oparciu o przepisy prawa. Zdaniem skarżącego, w sprawie doszło także do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez błędne przypisanie, że z tej normy wynika obowiązek wnioskodawcy do wykonania postępowania podziału części działki nr [...], objętej wnioskiem w części jej powierzchni gdzie dowód wynikający z mapy zawierającej projekt podziału jest dowodem przeprowadzanym w toku postępowania, przez organ zobowiązany ustawą do takiej czynności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedkładając posiadane dokumenty geodezyjno-prawne wykazał, iż część działki nr [...] jest zajęta pod drogę powiatową. Ta okoliczność jest bezsporna w ocenie wnioskodawcy, więc przeczy w całości twierdzeniu organu, że nieruchomość nie była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. w części pod drogę publiczną. Kwestią do rozstrzygnięcia w postępowaniu było określenie, jaki obszar części działki nr [...] był zajęty pod drogę publiczną. Na powyższe okoliczności wnioskodawca przedstawił stan faktyczny odnośnie przebiegu drogi na rok 1996 i tym samym fakt zajętości części działki nr [...]. W ocenie skarżącego, żądanie dokonania przez wnioskodawcę podziału części działki nr [...] i przesłania dokumentów geodezyjnych potwierdzających, że taki podział nastąpił celem wydzielenia i powstania działki w obszarze zajętości pod drogę, pozostaje bez związku z materialnymi przesłankami postępowania, a jest efektem przerzucania kosztów postępowania podziałowego na wnioskodawcę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 lutego 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 czerwca 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] oznaczonej w decyzji nieruchomości. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przy czym, w myśl art. 73 ust. 3 tej ustawy, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego wymaga zatem ustalenia przez organ, czy nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu tej jednostki na dzień 31 grudnia 1998 r. W niniejszej sprawie organ, odmawiając stwierdzenia nabycia nieruchomości, podniósł, że powyższe przesłanki nie zostały wykazane. W ocenie Sądu, to stanowisko organu jest prawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że we wniosku z dnia [...] marca 2021 r. Zarząd Powiatu [...] zwrócił się o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości jedynie co do części działki nr [...]. We wniosku w żaden sposób nie zostało określone, jaka cześć tej działki była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Nie wskazano również przebiegu drogi publicznej w granicach działki. Jako niewystarczające należy ocenić dołączenie do wniosku mapy sieci dróg z zaznaczonym fragmentem spornej drogi, mapa ta ukazuje bowiem przebieg drogi jedynie w sposób ogólny i schematyczny i nie wynika z niej, czy i w jakim zakresie działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną. Okoliczności te nie wynikają również z załączonych do wniosku kopii metryki drogi, kopii dziennika urzędowego oraz oświadczenia zarządcy. W związku z brakiem precyzyjnego wykazania przebiegu drogi organ zasadnie wezwał w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r. Zarząd Powiatu [...] do przedłożenia dokumentacji geodezyjnej obrazującej przebieg granic pasa drogowego oraz oświadczenia, czy wnioskowana nieruchomość była zajęta w całości lub w części w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową (wraz ze wskazaniem powierzchni). W odpowiedzi na powyższe Zarząd Powiatu w piśmie z dnia 9 kwietnia 2021 r. poinformował jedynie, że działka nr [...] jest zajęta w części pod urządzenie drogi powiatowej, zaś oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania będzie możliwe w momencie przedstawienia przez Wojewodę dokumentacji geodezyjnej obrazującej ustalenie przebiegu granic pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarżący nie przedstawił więc, pomimo wezwania organu, żadnych dowodów na okoliczność, jaka część działki nr [...] była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu powiatu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 455/19). Zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jednak nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne tego obowiązku nie zwalnia strony postępowania od współudziału w jego realizacji. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, powoływane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi, że nie podjął wystarczających czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. przebiegu drogi publicznej na działce nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, w istocie również Zarząd Powiatu nie jest w stanie ustalić i udokumentować dokładnego przebiegu drogi. W toku postępowania skarżący twierdził bowiem, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w stosunku do części działki nr 250/7, jednak nie wskazał, jaka część działki była na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. W ocenie Sądu, dysponentem dokumentacji dotyczącej dokładnego przebiegu drogi powiatowej powinien być przede wszystkim powiat jako zarządca tej drogi. Tymczasem, pomimo wezwania organu o nadesłanie dokumentów, z których wynika, jaka część działki była przedmiotem wniosku, Zarząd Powiatu powtórzył jedynie swe dotychczasowe stanowisko. Co znamienne wskazał również, że oświadczenie – składane pod rygorem odpowiedzialności karnej – dotyczące położenia drogi, może zostać złożone dopiero po ustaleniu jej przebiegu przez organ. Powyższe świadczy o tym, że wnioskodawca nie posiadał dokładnej wiedzy, jaka część działki jest przedmiotem jego wniosku. Niesprecyzowanie przez Zarząd Powiatu przedmiotu wniosku z dnia [...] marca 2021 r. uniemożliwiało organowi ustalenie, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz pozostawanie tej nieruchomości we władaniu powiatu. Sąd ocenił zatem, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zebrał bowiem dostępny materiał dowodowy, zwracając się do strony – jako zarządcy drogi – o jego uzupełnienie, następnie prawidłowo go ocenił, a wobec braku możliwości ustalenia, że spełnione zostały określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesłanki stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa, wydał decyzję odmowną. W związku z tym zaskarżona decyzja nie narusza również ww. przepisu prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).