I SA/Wa 1225/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A.A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] maja 2018 r., po rozpoznaniu odwołania A.A., uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zasiłku rodzinnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na następujące okoliczności sprawy. A.A. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: M.A., A.A., A.A., A.A. W piśmie z 15 listopada 2017 r. A.A. złożyła oświadczenie, że nie ma zasądzonych alimentów na rzecz dzieci: M.A., A.A., A.A., od ich ojca. Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. przyznał zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na A.A. od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dzieci: M.A., A.A., A.A. A.A. wniosła odwołanie od decyzji z [...] listopada 2017 r., podnosząc, że w Polsce posiada ochronę uzupełniającą i nie ma możliwości złożenia wniosków o zasądzenie alimentów na rzecz dzieci: M.A., A.A., A.A., od ich ojca. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na ww. małoletnie dzieci. Orzekając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej u.ś.r.). W myśl art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku przysługuje między innymi rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 u.ś.r.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł (art. 5 ust. 2 u.ś.r.). Na podstawie art. 7 pkt 5 lit. b u.ś.r. zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że ojciec dziecka jest nieznany. W ocenie SKO strona niewątpliwie jest w wyjątkowej sytuacji. Wraz z dziećmi znalazła się w obcym kraju, gdzie uzyskała ochronę uzupełniającą i w związku z tym posiada prawo do uzyskania świadczeń na podstawie u.ś.r. Dlatego też, ze względu na tę szczególną sytuację, której obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidziały, przyjęcie jedynie literalnej wykładni art. 7 pkt 5 u.ś.r., jak uczynił to organ pierwszej instancji, jest zdaniem SKO niewystarczające. Nie zawsze bowiem wykładnia językowa jest wystarczająca dla zdekodowania w poprawny sposób normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Uzyskany w ten sposób rezultat winien być co do zasady skonfrontowany z regułami wykładni systemowej czy celowościowej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy zostanie on skonfrontowany z innymi przepisami lub gdy uwzględni się cel regulacji prawnej. Taka też sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. O ile bowiem literalne brzmienie art. 7 pkt 5 u.ś.r. faktycznie może prowadzić do prostego wniosku, że stronie będącej cudzoziemką nie przysługuje wnioskowane świadczenie, to jednak takie rozumienie tego przepisu w szczególnych warunkach, jakie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach Konstytucji oraz założonym przez ustawodawcę celu, jaki chciał osiągnąć, wprowadzając do systemu prawnego instytucję świadczenia rodzinnego – a więc częściowego pokrycia przez Państwo wydatków na utrzymanie dziecka. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2010 r., I OSK 793/10, wyjaśniając, że żądanie działań skarżącej, których ona nie może spełnić ze względu na szczególną sytuację, w której się znajduje "jest wyrazem nadmiernego formalizmu prawnego prowadzącego do następstw sprzecznych z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego". W uzasadnieniu takiego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasady równości i zakazu dyskryminacji wynikające z art. 32 Konstytucji. W ocenie sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji błędnie nie uwzględnił takiej prokonstytucyjnej wykładni przepisów mających w sprawie zastosowanie, mimo że wykładnia taka swoje uzasadnienie znajduje również w art. 37 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, który stanowi zasadę, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Organ nie uwzględnił przy tym również faktów powszechnie znanych co do sytuacji politycznej i humanitarnej istniejącej na terytorium [...] oraz rzeczywistej sytuacji uchodźców z tego kraju. Zastosowanie zatem w stosunku do wnioskodawczyni ogólnych wymogów, przy pominięciu jej szczególnej sytuacji osobistej, może być uznane za przejaw dyskryminacji pośredniej w rozumieniu art. 2 pkt 2b dyrektywy Rady 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. Ponadto zgodnie z art. 6 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515) wszystkie wymogi prawne, które musi spełnić uchodźca, nie dotyczą takich wymogów, których uchodźca ze względu na ich charakter nie może spełnić. Konwencja ta jest, zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji, częścią polskiego systemu prawnego. Podsumowując SKO uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji pominął fakt, że wnioskodawczyni została udzielona ochrona uzupełniająca na terytorium RP dlatego, że w kraju pochodzenia była prześladowana przez męża i jego rodzinę i dochodzenie przez nią od męża świadczeń alimentacyjnych oznaczałaby ujawnienie swojego obecnego miejsca pobytu, co mogłoby stanowić zagrożenie dla jej życia i zdrowia. Należało zatem orzec o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2017 r. w całości i przekazać uprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględni wyjątkową sytuację odnoszącą się do wnioskodawczyni oraz zapatrywania SKO w zakresie wykładni art. 32, art. 37 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 7 pkt 5 u.ś.r. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r. wniosła A.A. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, mimo iż decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto brak jest okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które wymagałyby wyjaśnienia. Podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało celowościowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołując się do przepisów Konstytucji, orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego i doszło do przekonania, że orzeczenie Prezydent [...] jest wadliwe, gdyż nie uwzględnia wyjątkowej sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca, objęta przez Polskę ochroną międzynarodową. Organ odwoławczy nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji ani nie dopatruje się naruszenia prawa procesowego. SKO wskazuje wyłącznie na wadliwe – ograniczające się do wykładni literalnej – zastosowanie przepisów. A zatem w sprawie nie zaistniały przesłanki, które pozwalałyby organowi II instancji na uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie orzeczenia merytorycznego. Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżona do sądu decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wskazany przepis możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji łączy z wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz sytuacją, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozważając tak określoną przesłankę normatywną wydania decyzji kasacyjnej nie można jednocześnie pomijać, że wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej stanowi odstępstwo od wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś granicę tego obowiązku wyznacza art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wytykając organowi pierwszej instancji błędne zastosowanie art. 7 pkt 5 u.ś.r., sprzeczne z art. 32, art. 37 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji (oceny tej sąd nie kwestionuje, choćby z uwagi na art. 134 § 2 p.p.s.a.), nie wykazał jednocześnie, że zaszły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., czyli że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7 pkt 5 u.ś.r. i powołane przepisy Konstytucji mają charakter materialny), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO nie wykazało przede wszystkim, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a jeśli jakieś kwestie wymagają jeszcze wyjaśnienia, to że nie można ich uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Nie usprawiedliwiło więc odstępstwa od wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 138 § 1 k.p.a.). Ponadto SKO uchyliło w całości decyzję organu I instancji z [...] listopada 2017 r., podczas gdy przedmiotem odwołania była tylko ta jej część, w której organ odmówił świadczenia rodzinnego i dodatków do niego na rzecz M.A., A.A., A.A.. Pozostała część decyzji organu I instancji była bowiem korzystna dla strony i stanowiła autonomiczne i podzielne rozstrzygnięcie. Nie było więc potrzeby ani możliwości uchylania decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2017 r. w części, w jakiej przyznał on zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na A.A. "Nie jest dopuszczalne uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia w całości i w takim zakresie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, jeżeli zaskarżona została taka wyodrębniona część postanowienia, która mogła być przedmiotem samodzielnego postępowania" (zob. wyrok NSA z 28.10.2015 r., II OSK 439/14, LEX nr 2108525). Mając to na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy orzeknie co do istoty sprawy, albo w sposób przekonujący wykaże, że nie jest w stanie tego uczynić z uwagi na takie naruszenie przepisów postępowania, w wyniku którego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.), z uwzględnieniem zakresu zaskarżenia decyzji organu I instancji.