I SA/Wa 1226/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skąłdzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] w sprawie ustanowienia na 99 lat na rzecz W. G. użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m², działka nr ewid. [...] obręb [...] KW nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan sprawy: decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] ustanowiono na 99 lat użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m², działka nr ewid. [...] obręb [...] KW nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz W. G. Punkt VI ppkt 2 lit. c powołanej decyzji stanowił, że termin zawarcia umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po okazaniu przez osoby wymienione w pkt I decyzji dowodu wpłaty kwoty [...] zł, tj. równowartości nakładów poniesionych przez Skarb Państwa na odbudowanie [...] części budynku mieszkalnego zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę (...). Prawo do nakładów poniesionych przez Skarb Państwa na odbudowanie budynku mieszkalnego znajdującego się na gruncie opisanym w pkt I decyzji przysługuje Gminie W. W dniu 3 września 2001 r. pełnomocnik W. G. złożył do Burmistrza Gminy W. wniosek o zmianę powyższej decyzji z dnia [...] marca 2001 r. w pkt VI ppkt 2 lit. c poprzez zamianę obowiązku dostarczenia przez W. G. dowodu wpłaty kwoty [...] zł na ustanowienie na udziale oddanym W. G. hipoteki umownej w kwocie [...] zł w KW nr [...] prowadzonej dla gruntu położonego przy ul. [...] w W. na rzecz Gminy W., przy podpisywaniu aktu notarialnego dotyczącego oddania W. G. przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] uchylił pkt VI ppkt 2 lit. c decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. i dodał pkt VII w następującym brzmieniu: 1. Prawo do nakładów poniesionych przez Skarb Państwa na odbudowanie budynku znajdującego się na gruncie przysługuje Miastu W. Zgodnie z operatem szacunkowym kwota do zapłaty za wartość nakładów poniesionych przez Skarb Państwa, a należnych Miastu W. wynosi [...] zł (...). 2. Zabezpieczenie nakładów należnych Miastu W. w kwocie [...] zł nastąpi poprzez ustanowienie hipoteki w dziale VI KW nr [...]. 3. Należność określona w pkt 1 rozłożona jest na 2 raty, każda w wysokości [...] zł. Rata roczna płatna jest z góry wraz z odsetkami w terminie do dnia 31 marca każdego roku począwszy od 2003 r. W dniu 13 maja 2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek pełnomocnika W. G. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] uchylono decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] i na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 kpa stwierdzono nieważność przedmiotowej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. uchylającej pkt VI ppkt 2 lit. c oraz dodającej pkt VII w decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] w sprawie ustanowienia na 99 lat na rzecz W. G. użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m², działka nr ewid. [...] obręb [...] KW nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w dniu 10 maja 2004 r. pełnomocnik W. G. złożył jednocześnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...]. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]. Organ podkreślił, że w sprawie zasadnie uznano, iż w świetle art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) gmina rozstrzyga wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej, ustalając w niej warunki, pod którymi może być zawarta. Przy tym do określenia warunków zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu powinny służyć przepisy prawa cywilnego. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 6 kpa, art. 104 kpa, art. 1 pkt 1 kpa, art. 107 kpa, art. 7 Konstytucji RP, art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekając o konieczności zapłaty przez W. G. wartości nakładów poczynionych na nieruchomości oddanej jej w użytkowanie wieczyste, wydało decyzje w sprawie będącej w istocie sprawą cywilną, podlegająca kognicji sądu powszechnego. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg argumentów na poparcie podniesionych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej ani przepisy dekretu [...], w tym art. 7, ani też inne przepisy, w tym także przepisy kodeksu cywilnego nie zawierają upoważnienia dla organów Skarbu Państwa lub organów właściwych gmin do orzeczenia w decyzji obowiązku zwrotu nakładów poczynionych na nieruchomości [...] oddanej następnie w użytkowanie wieczyste, na podstawie przepisów dekretu [...]. Roszczenie o zwrot nakładów na rzecz jest - w ocenie skarżącej - sprawą cywilna w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego. Do rozstrzygnięcia takiej sprawy nie jest zatem władny organ administracji publicznej i nie jest właściwe postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że materialną podstawę do nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu nakładów poniesionych przez Skarb Państwa na odbudowanie budynku znajdującego się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, stanowił przepis art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zdaniem organu przepis ten stanowi wyjątek od zasad ogólnych sformułowanych w kodeksie cywilnym, tak samo jak dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowi lex specialis w stosunku do kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą, jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ustanowienia na 99 lat użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m², oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], położonego w W. przy ul. [...] na rzecz W. G. w części dotyczącej pkt VI ppkt 2 lit. c orzekającego o konieczności zapłaty przez wnioskodawczynię wartości nakładów w kwocie [...] zł. Zaznaczyć należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] w części dotyczącej pkt VI ppkt 2 lit. c została zmieniona decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] na podstawie art. 155 kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Prezydent W., uwzględniając wniosek pełnomocnika W. G., uchylił punkt VI ppkt 2 lit. c decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. i dodał punkt VII. Tym samym treść wskazanej decyzji Burmistrza Gminy W. uległa zmianie. Następnie w dniu 13 maja 2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek pełnomocnika W. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. w części dotyczącej pkt VI ppkt 2 lit. c orzekającego o konieczności zapłaty przez wnioskodawczynię wartości nakładów w kwocie [...] zł. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] sierpnia 2005 r. wydało dwie decyzje o nr [...] i nr [...]. Decyzją nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. Z kolei decyzją nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. Jednocześnie decyzją z tej samej daty, tj. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. Z powyższego wynika zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prowadziło jednocześnie dwa postępowania nadzorcze, które zakończyły się wydaniem dwóch odrębnych decyzji z tej samej daty, tj. z dnia [...] czerwca 2006 r. Przedmiotem jednego z tych postępowań była decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r., drugiego natomiast, zmieniająca powyższą decyzję, decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. W ocenie sądu zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] będące przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, wydane zostały z naruszeniem prawa. Jak wyżej wskazano decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. zmieniała treść decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. W chwili zatem wydawania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. treść tej decyzji z dnia [...] marca 2001 r. była już zmieniona decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. i tylko do takiej zmienionej treści decyzji należało przeprowadzić postępowanie nadzorcze. Natomiast organ przeprowadził jednocześnie dwa postępowania – jedno co do treści decyzji pierwotnej tj. decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r., drugie co do treści decyzji zmieniającej przedmiotową decyzję pierwotną tj. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. W tej sytuacji postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone do decyzji o treści w wersji pierwotnej, bez wzięcia pod uwagę, że uległa ona zmianie, co w ocenie sądu narusza art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. Podkreślić należy, że prawidłowo wydana decyzja zmieniająca treść decyzji pierwotnej staje się integralną częścią decyzji pierwotnej. Postępowanie nadzorcze winno zatem być przeprowadzone w stosunku do decyzji pierwotnej z dnia [...] marca 2001 r. o zmienionej w pkt VI ppkt 2 lit. c i pkt VII treści. W sytuacji jednak, gdy organ wszczął postępowanie dotyczące decyzji zmieniającej Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. (co nie jest przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie), to rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. (decyzji pierwotnej) powinno zostać wydane po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. (decyzji zmieniającej). Dopiero wówczas bowiem dotyczyłoby ono decyzji o właściwie ustalonej treści. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.