I SA/Wa 1226/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A.A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] maja 2018 r., po rozpoznaniu odwołania A.A., uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na następujące okoliczności sprawy. A.A. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci: M.A., A.A., A.A., A.A. W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko A.A. od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Równocześnie Prezydent [...] pismem z 14 listopada 2017 r. wezwał A.A. do przedłożenia tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd potwierdzającego ustalenie na rzecz dzieci: M.A., A.A., A.A., od ich rodzica świadczenia alimentacyjnego, w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia wezwania. W odpowiedzi A.A. pismem z 7 grudnia 2017 r. wezwała organ pierwszej instancji do wydania rozstrzygnięcia i poinformowała, że w związku z posiadaną w Polsce ochroną międzynarodową nie ma możliwości uzyskania ww. dokumentów. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci: M.A., A.A., A.A. A.A. wniosła odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2018 r., podnosząc, że wadliwie przyjęto, iż należy żądać od niej dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zarzuciła również naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, ochrony praw dziecka i zasady sprawiedliwości społecznej oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przyznanie wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Orzekając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, ze zm.; dalej u.p.p.). Pomoc państwa w wychowywaniu dzieci jest realizowana poprzez przyznawanie świadczenia wychowawczego (art. 1 u.p.p.). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.p. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze, co do zasady przysługuje na drugie i kolejne dziecko w rodzinie. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (art. 5 ust. 3 u.p.p.). Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.p.p. świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że: 1) drugie z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone; 4) sąd zobowiązał jedno z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka; 5) dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. W ocenie SKO strona niewątpliwie jest w wyjątkowej sytuacji. Wraz z dziećmi znalazła się w obcym kraju, gdzie uzyskała ochronę uzupełniającą i w związku z tym posiada prawo do uzyskania świadczeń na podstawie u.p.p. Dlatego też, ze względu na tę szczególną sytuację, której obowiązujące przepisy u.p.p. nie przewidziały, przyjęcie jedynie literalnej wykładni art. 8 ust. 2 u.p.p., jak uczynił to organ pierwszej instancji, jest zdaniem SKO niewystarczające. Nie zawsze bowiem wykładnia językowa jest wystarczająca dla zdekodowania w poprawny sposób normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Uzyskany w ten sposób rezultat winien być co do zasady skonfrontowany z regułami wykładni systemowej czy celowościowej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy zostanie on skonfrontowany z innymi przepisami lub gdy uwzględni się cel regulacji prawnej. Taka też sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. O ile bowiem literalne brzmienie art. 8 ust. 2 u.p.p. faktycznie może prowadzić do prostego wniosku, że stronie będącej cudzoziemką nie przysługuje wnioskowane świadczenie, to jednak takie rozumienie tego przepisu w szczególnych warunkach, jakie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach Konstytucji oraz założonym przez ustawodawcę celu, jaki chciał osiągnąć, wprowadzając do systemu prawnego instytucję pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a więc częściowego pokrycia przez Państwo wydatków związanych w wychowywaniem dzieci. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2010 r., I OSK 793/10, wyjaśniając, że żądanie działań skarżącej, których ona nie może spełnić ze względu na szczególną sytuację, w której się znajduje "jest wyrazem nadmiernego formalizmu prawnego prowadzącego do następstw sprzecznych z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego". W uzasadnieniu takiego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasady równości i zakazu dyskryminacji wynikające z art. 32 Konstytucji. W ocenie sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji błędnie nie uwzględnił takiej prokonstytucyjnej wykładni przepisów mających w sprawie zastosowanie, mimo że wykładnia taka swoje uzasadnienie znajduje również w art. 37 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, który stanowi zasadę, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Organ nie uwzględnił przy tym również faktów powszechnie znanych co do sytuacji politycznej i humanitarnej istniejącej na terytorium [...] oraz rzeczywistej sytuacji uchodźców z tego kraju. Zastosowanie zatem w stosunku do wnioskodawczyni ogólnych wymogów, przy pominięciu jej szczególnej sytuacji osobistej, może być uznane za przejaw dyskryminacji pośredniej w rozumieniu art. 2 pkt 2b dyrektywy Rady 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. Ponadto zgodnie z art. 6 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515) wszystkie wymogi prawne, które musi spełnić uchodźca, nie dotyczą takich wymogów, których uchodźca ze względu na ich charakter nie może spełnić. Konwencja ta jest, zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji, częścią polskiego systemu prawnego. Podsumowując SKO uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji pominął fakt, że wnioskodawczyni została udzielona ochrona uzupełniająca na terytorium RP dlatego, że w kraju pochodzenia była prześladowana przez męża i jego rodzinę i dochodzenie przez nią od męża świadczeń alimentacyjnych oznaczałaby ujawnienie swojego obecnego miejsca pobytu, co mogłoby stanowić zagrożenie dla jej życia i zdrowia. Należało zatem orzec o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. w całości i przekazać uprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględni wyjątkową sytuację odnoszącą się do wnioskodawczyni oraz zapatrywania SKO w zakresie wykładni art. 32, art. 37 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 u.p.p. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r. wniosła A.A. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, mimo iż decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto brak jest okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które wymagałyby wyjaśnienia. Podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało celowościowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołując się do przepisów Konstytucji, orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego i doszło do przekonania, że orzeczenie Prezydent [...] jest wadliwe, gdyż nie uwzględnia wyjątkowej sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca, objęta przez Polskę ochroną międzynarodową. Organ odwoławczy nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji ani nie dopatruje się naruszenia prawa procesowego. SKO wskazuje wyłącznie na wadliwe – ograniczające się do wykładni literalnej – zastosowanie przepisów. A zatem w sprawie nie zaistniały przesłanki, które pozwalałyby organowi II instancji na uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie orzeczenia merytorycznego. Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżona do sądu decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wskazany przepis możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji łączy z wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz sytuacją, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozważając tak określoną przesłankę normatywną wydania decyzji kasacyjnej nie można jednocześnie pomijać, że wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej stanowi odstępstwo od wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś granicę tego obowiązku wyznacza art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wytykając organowi pierwszej instancji błędne zastosowanie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, sprzeczne z art. 32, art. 37 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji (oceny tej sąd nie kwestionuje, choćby z uwagi na art. 134 § 2 p.p.s.a.), nie wykazał jednocześnie, że zaszły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., czyli że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 8 ust. 2 u.p.p. i powołane przepisy Konstytucji mają charakter materialny), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO nie wykazało przede wszystkim, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a jeśli jakieś kwestie wymagają jeszcze wyjaśnienia, to że nie można ich uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Nie usprawiedliwiło więc odstępstwa od wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 138 § 1 k.p.a.). Mając to na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy orzeknie co do istoty sprawy, albo w sposób przekonujący wykaże, że nie jest w stanie tego uczynić z uwagi na takie naruszenie przepisów postępowania, w wyniku którego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.).