I SA/Wa 1227/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Gabriela Nowak Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. Z. i Z. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]: - uchylił pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 roku i udzielił Prezydentowi Miasta K., działającemu w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie niezabudowanej nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obr. [...]), objętej KW [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha; - uchylił pkt 2., pkt. 3 i pkt 4 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 roku i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji; - w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał co następuje. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w K. na odcinku od ul. [...] do granicy miasta K., w ciągu drogi krajowej Nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2004 r. Działka nr [...] o powierzchni [...] ha położona w K. (obr. [...]), stanowiąca współwłasność K. i Z. małżonków Z., została objęta powyższą decyzją lokalizacyjną, a jej stan prawny jest uregulowany w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. księdze wieczystej Nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K., wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. (obr. [...]) jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wobec powyższego Wojewoda [...] - stosownie do postanowień art.15 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zawiadomieniem z dnia 21września 2007r. powiadomił współwłaścicieli, na podstawie art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości. Następnie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K. wnioskiem z dnia 26 września 2007 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż przedmiotowa działka, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. przeznaczona została do realizacji celu publicznego, jakim jest inwestycja polegająca na rozbudowie ul. [...] w K. na odcinku od ul. [...] do granicy miasta K. w ciągu drogi krajowej Nr [...]. Powyższa inwestycja została ujęta w [...] z terminem realizacji do końca 2009 roku, a w budżecie Miasta K. zostały przewidziane środki na jej realizację na 2008 rok w wysokości [...] zł oraz na 2009 rok w wysokości [...] zł. Z tego względu koniecznością dla inwestora jest uzyskanie pozwolenia na budowę do końca 2007 roku, natomiast brak prawa do dysponowania tą nieruchomością uniemożliwia podjęcie działań mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę tej inwestycji jak również jej realizację. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 roku nr [...] : 1. udzielił Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w K., działającemu w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie niezabudowanej nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obr. [...]), objętej KW [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, 2. zobowiązał dotychczasowych współwłaścicieli w/w nieruchomości K. i Z. małżonków Z. do niezwłocznego wydania przedmiotowej nieruchomości, 3. orzekł, że decyzja niniejsza uprawnia do dysponowania opisaną powyżej nieruchomością na cele budowlane, 4. orzekł, że decyzja niniejsza uprawnia do faktycznego objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., 5. orzekł o nadaniu niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda szczegółowo umotywował powody uzasadniające wydanie tej decyzji. Stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 767), po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Natomiast w myśl art. 1 ust. 2 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w odniesieniu do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast, wykonuje właściwy zarządca drogi, czyli prezydent miasta. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie w/w art. 17. Spełniona została również druga z przesłanek tegoż artykułu – "uzasadniony przypadek". Wojewoda podkreślił, że planowana inwestycja ujęta jest w [...] z terminem realizacji do końca 2009 r., a w budżecie Miasta K. są środki przeznaczone na jej realizację. Wobec powyższego Wojewoda uznał, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z treści w/w przepisów i orzekł jak wyżej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Z. i K. małżonkowie Z., domagając się przesunięcia o co najmniej 1 metr linii rozgraniczającej projektowaną drogę od ich nieruchomości, bądź ewentualnie wykupienia całej nieruchomości włącznie z zabudowaniami. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]: - uchylił pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 roku i udzielił Prezydentowi Miasta K., działającemu w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie niezabudowanej nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obr. [...]), objętej KW nr [...],jako działka nr [...] o pow. [...] ha; - uchylił pkt 2., pkt. 3 i pkt 4. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 roku i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji; - w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Minister powołał się na fakt spełnienia przesłanek koniecznych do wydania przez wojewodę decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, przewidzianych w art. 17 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Są to: wszczęcie przez wojewodę postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości oraz istnienie uzasadnionego przypadku - które przesądzają o konieczności niezwłocznego jej zajęcia. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia 21 września 2007 r., a ponadto zarówno wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. wskazały szczególne przyczyny uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono, że przebudowa ul. [...] została ujęta w [...] z terminem realizacji do 2009 roku. Ponadto w budżecie miasta K. zostały przewidziane i zabezpieczone środki finansowe na realizację przedmiotowej inwestycji na rok 2008 w wysokości [...] zł. oraz na rok 2009 w wysokości [...] zł. - co łącznie stanowi ponad 90% kosztów przeznaczonych na inwestycję. Konieczność rozpoczęcia przebudowy ul. [...] wynika również z zamiaru zgłoszenia tej inwestycji do realizacji w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, a warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest zakończenie i rozliczenie inwestycji do końca 2011 roku. Organ odwoławczy stwierdził też, iż Wojewoda [...] błędnie wskazał podmiot, któremu przyznał uprawnienie do dysponowania nieruchomością, wobec czego uchylił on zaskarżoną decyzję w tej części i orzekł co do istoty – udzielił zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości Prezydentowi Miasta K., działającemu w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Minister wskazał również, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości - natomiast nie zajmuje się kwestią przebiegu linii rozgraniczających ani wykupu całej nieruchomości na żądanie właścicieli. Dodał, że kwestie związane z - obowiązkiem wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, obowiązkiem zapewnienia władającym nieruchomością lokalu zamiennego, a także uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uprawnienie do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie - należą do skutków decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, określonych w art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i nie są przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz wynikają wprost z przepisów prawa. W związku z czym powinny być wskazane w uzasadnieniu decyzji – dlatego tez należało umorzyć postępowanie w tym zakresie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. i K. małżonkowie Z., domagając się w dalszym ciągu przesunięcia o 1 metr linii rozgraniczającej projektowaną drogę od ich budynku oraz wykupienia nieruchomości po [...] zł za 1 m ². W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, że w skardze nie podniesiono nowych zarzutów, ani nie wskazano na nowe okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W rozpoznanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 767). Na podkreślenie zasługuje szczególny charakter tej ustawy, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych.. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a miedzy innymi art. 12, na mocy którego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, jak również przepis art. 17 stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ustawa zawiera znaczące uproszczenia procedur w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wszystko to świadczy to o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., celem której jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia 21 września 2007 r., na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości - w tym także dotyczące problemu ustalenia wysokości odszkodowania - nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania - wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzasadniała tym, że przebudowa ul. [...] została ujęta w [...] z terminem realizacji do 2009 roku. Poza tym w budżecie miasta K. zostały przewidziane i zabezpieczone środki finansowe na realizację przedmiotowej inwestycji na rok 2008 w wysokości [...] zł. oraz na rok 2009 w wysokości [...] zł. - co łącznie stanowi ponad 90% kosztów przeznaczonych na inwestycję. Konieczność rozpoczęcia przebudowy ul. [...] wynika również z zamiaru zgłoszenia tej inwestycji do realizacji w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, a warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest zakończenie i rozliczenie inwestycji do końca 2011 roku. W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda [...] dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 w/w ustawy, a organ odwoławczy ocenę tę podzielił. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. W świetle treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 lipca 2007 r., znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie może budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1. Należy również zauważyć, że stosownie do treści art. 77 § 4 kpa fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Powołane wyżej okoliczności mają taki charakter, bowiem powszechnie wiadomo, że rozbudowa dróg jest obecnie priorytetowym zadaniem państwa, drogi mają zasadnicze znaczenie dla rozwoju kraju, a środki pochodzące na ten cel w dużej mierze przyznane są przez Unię Europejską i powinny być wykorzystane w określonym terminie. Również prawidłowo organ II instancji udzielił zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości Prezydentowi Miasta K. - w miejsce Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. oraz uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie co do pkt. 2, 3 i 4. Sąd pragnie zwrócić też uwagę na fakt, że zarzuty skargi nie dotyczą prawidłowości wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Dotyczą one decyzji lokalizacyjnej - skarżący podnoszą, że nie otrzymali tej decyzji oraz domagają się przesunięcia o 1 metr linii rozgraniczającej projektowaną drogę od ich budynku - a także przyszłej decyzji ustalającej odszkodowanie – wnoszą o wykupienie nieruchomości po [...] zł za 1 m². Tymczasem powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w art. 17 stanowi, o czym winien rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygane w decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. W niniejszym postępowaniu przepisy prawa nie przewidują przyznania właścicielowi odszkodowania w sytuacji wydania decyzji w trybie art. 17. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, a w toku postępowania organy obydwu instancji stosowały prawidłowo przepisy procedury administracyjnej. Należy też stwierdzić, że organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.