I SA/Wa 1228/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i celowego specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 104, 149 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 17 ust. 2 pkt 3, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39, art. 41. art. 106 ust. 1 i 4 i art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 162), Prezydent [...] w pkt 1 uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], przyznającą pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości [...] ([...]) złotych z przeznaczeniem na zakup żywności, i w pkt 2 odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego w wysokości [...] ([...]) złotych z przeznaczeniem na zakup żywności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. ustalającej prawo do zasiłku celowego wyszły na jaw nowe okoliczności, które nie były znane organowi w dniu podejmowania decyzji. W dniu [...] września 2014 r. wpłynęło bowiem do organu pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, że J. S. jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego nie tylko przez Ośrodek Pomocy Społecznej, w związku z przyznanym świadczeniem ale również przez Spółdzielnię "[...]" w W. W celu zweryfikowania powyższej informacji organ wystąpił do Spółdzielni "[...]" o podanie informacji dotyczącej okresów zatrudnienia J. S. oraz terminów i wysokości otrzymywanego przez niego wynagrodzenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Spółdzielnia "[...]" poinformowała, że J. S. jest w niej zatrudniony od [...] lutego 2013 r. do [...] maja 2015 r. oraz, że od marca 2013 r. otrzymuje comiesięczne wynagrodzenie za pracę w okresie od marca 2013 r. do kwietnia 2014 r. w wysokości [...] oraz od maja 2014 r. do grudnia 2014 r. w wysokości [...]zł. Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., nr [...], Prezydent [...] wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Organ wskazał, że kierując się przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczącą ujawnienia nowych istotnych dla sprawy dowodów lub nowych istotnych faktów, obowiązany był wznowić postępowanie jeżeli nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniały w sprawie w dniu wydania decyzji i nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję. Organ ustalił także, że w momencie przeprowadzania wywiadu w dniu [...] lutego 2014 r. wnioskodawca zataił istotną informację na temat wysokości dochodów, uniemożliwiając tym samym ustalenie faktycznej sytuacji materialnej rodziny, pomimo określonego w art. 109 ustawy o pomocy społecznej obowiązku informowania o zmianie sytuacji osobistej i majątkowej jeśli ta zmiana wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Organ ustalił, że w styczniu 2014 r. tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, J. S. otrzymał wynagrodzenie w wysokości [...] tj. w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe, która wynosi [...] zł. Ponadto, organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2015r. przeprowadzono z J. S. wywiad środowiskowy, podczas którego wnioskodawca poinformował pracownika socjalnego, że wynagrodzenie za pracę w Spółdzielni "[...]" wynosi miesięcznie [...] zł, a nie jak wykazano w zaświadczeniu ze Spółdzielni "[...]"[...]zł w okresie od marca 2013 r. do marca 2014 r. oraz [...] zł w okresie od kwietnia 2014 r. do grudnia 2014 r. Jednak, wnioskodawca nie przedstawił dokumentów, które potwierdzałyby tę okoliczność. W związku z powyższym, ustalając wysokość jego dochodu organ przyjął kwoty podane przez Spółdzielnię "[...]" w piśmie w piśmie z [...] grudnia 2015 r. Podsumowując, organ wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że J. S. w styczniu 2014 r. otrzymał wynagrodzenie w wysokości [...] zł. W związku z tym, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej nie kwalifikował się do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w formie zasiłku celowego, który przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza określonego tym przepisem kryterium dochodowego w wysokości [...] zł. Organ wskazał ponadto, że rozpatrzył wniosek skarżącego pod kątem przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu, dochód J. S. w wysokości [...] zł należy uznać za pozwalający na zakup żywności z własnych środków. W związku z tym, brak jest podstaw do przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w całości podziela stanowisko organu I instancji, stwierdzające, że dochód J. S. w chwili wydania decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. przekraczał kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Okoliczność ta oznacza, iż J. S. nie posiadał uprawnień do otrzymania zasiłku celowego w marcu 2014 r. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, Prezydent [...], stwierdzając istnienie podstaw do uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., prawidłowo uchylił tę decyzję i wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem Kolegium, z uwagi na niespełnienie przez J. S. jednej z przesłanek umożliwiających przyznanie zasiłku celowego w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, właściwą formą rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o przyznanie zasiłku celowego jest odmowa przyznania tej formy pomocy. Kolegium wskazało również, że Prezydent dokonał właściwej oceny braku podstaw do przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 w związku z art. 7. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności brak ustalenia treści umowy jaka łączyła skarżącego ze Spółdzielnią "[...]" w [...].; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 40 § 1 k.p.a., poprzez brak doręczenia skarżącemu postanowienia o wznowieniu postępowania; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie kontroli instancyjnej wydanej przez organ I instancji decyzji na skutek niekompletności akt przesłanych przez organ I instancji organowi II instancji tj. brak dokumentów zebranych w postępowaniu przed organem I instancji, w tym brak postanowienia o wznowieniu postępowania, a co się z tym wiąże wydaniem przez organ II instancji decyzji w oparciu o niekompletne akta sprawy; 4. naruszenie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 17 ust. 1pkt. 19, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 109 ustawy o pomocy społecznej przez ich błędne zastosowanie, skutkujące uchyleniem decyzji przyznającej prawo do zasiłku; 5. naruszenie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 8 ust. 4 pkt. 2 ustawy, przez jego niezastosowanie i uznanie, że świadczenie jakie otrzymywał skarżący należy wliczyć do dochodu, w postaci wartości świadczenia kosmetyków w naturze, wbrew przepisom ustawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sadowa kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy, co powoduje, iż należało je wyeliminować z obrotu prawnego Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] maja 2015 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]z [...] marca 2015 r. o uchyleniu decyzji przyznającej pomoc w formie zasiłku celowego i jednocześnie o odmowie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego. Materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] marca 2015 r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r, poz. 267) – dalej: "k.p.a." tj. art. 104, art. 149 i art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 162), tj. art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 17 ust. 2 pkt 3, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39, art. 41. art. 106 ust. 1 i 4 i art. 110 ust. 8. Decyzja z [...] marca 2015 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia uprawnień do pomocy w formie zasiłku celowego, co nastąpiło postanowieniem Prezydenta [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. Jak wynika z treści ww. postanowienia oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, zastosowaną podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w którym została przewidziana przesłanka polegająca na wyjściu na jaw nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Za okoliczność taką uznano uzyskanie przez J. S. w styczniu 2014 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wynagrodzenia, o którym wnioskodawca nie poinformował organu, a po uwzględnieniu którego dochód na osobę w jego rodzinie przekroczył kryterium ustawowe warunkujące pobieranie świadczenia. Następnie Prezydent [...] uchylił decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek celowy i orzekł na nowo co do przedmiotowego świadczenia dokonując tego w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie organu – utrzymane przez Kolegium w mocy zaskarżoną decyzją - nie może zostać uznane za prawidłowe. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły bowiem w sposób wystarczający podstaw zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. podstaw prowadzenia niniejszego postępowania w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 14 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Powołany przepis zawiera zatem odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Jak wynika z jego treści, zastosowanie przepisów k.p.a. możliwe jest we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej pod warunkiem braku zakazu posłużenia się nimi. Z powyższego wynika, iż postępowanie w sprawach pomocy społecznej prowadzi się zasadniczo na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale z uwzględnieniem odstępstw zawartych w ustawie o pomocy społecznej. W konsekwencji, w przypadku rozbieżności pomiędzy kodeksem postępowania administracyjnego a ustawą o pomocy społecznej, pierwszeństwo zastosowania mają - jako regulacje szczególne - przepisy ustawy o pomocy społecznej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń bez zgody strony. Zgodnie z tym przepisem, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy. Stosownie zaś do art. 6 pkt 16 ww. ustawy, za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Powyższe przepisy przewidują zatem szczególny, w stosunku do przepisów k.p.a., tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji gdy po wydaniu decyzji uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, albo gdy pobrano nienależnie świadczenie. Oznacza to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym instytucja wznowienia postępowania, przewidziana w art. 145 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym o świadczenia z pomocy społecznej mogą mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy nie ma miejsca żadna z podstaw zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, wymienionych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, iż wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego powinny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. O ile jednak przed wydaniem decyzji organ o nich nie wiedział, to weryfikacja takiej decyzji może się odbyć zasadniczo w dwóch trybach. Pierwszy z nich ujęty jest w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 6 pkt 16 tej ustawy, ale nie w części mówiącej o zmianie sytuacji rodzinnej lub dochodowej strony, ale w aspekcie uzyskania świadczenia na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji. Jak już bowiem wskazano powyżej, za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Tak więc wydanie decyzji w tym trybie musi się opierać na ustaleniu pobrania nienależnego świadczenia na skutek przedstawienia przez stronę nieprawdziwych informacji. Przy tym, nieprawdziwa informacja może polegać także na zatajeniu prawdy. O ile nie wejdzie w grę zastosowanie tego trybu, to drugą możliwość daje instytucja wznowienia postępowania, uregulowana w art. 145 i następne k.p.a., stosowanego odpowiednio w sprawach z zakresu pomocy społecznej stosownie do art. 14 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2009, sygn. akt IV SA/Gl 1009/08, LEX nr 580476). W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że organ administracyjny, uchylając ostateczną decyzję wydaną w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej, powinien szczegółowo uzasadnić podstawy zastosowanego trybu uchylenia ustalając w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki sformułowane w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Dopiero w przypadku uzyskania odpowiedzi negatywnej może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisach k.p.a. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] nie wynika jednak aby materia ta była w jakikolwiek sposób wyjaśniana przez organ. W tym miejscu wskazać trzeba, iż wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że jeżeli upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane to brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany, w trybie art. 106 ust. 5 ww. ustawy, decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie, jednakże przyjmuje się też, że w takim przypadku znajdzie zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tym stanie rzeczy, przywołanie przez organy orzekające wyłącznie treści przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz uchylenie decyzji na podstawie art. 151 §1 pkt 2 tego kodeksu, bez wskazania powodów zastosowania takiego trybu weryfikacji decyzji, należy uznać za niewystarczające i przedwczesne. Podniesione wyżej kwestie, w ocenie Sądu, wymagają wyjaśnienia przez organy orzekające. Powyższe pozwala Sądowi orzekającemu stwierdzić, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które w sposób istotny mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy czym, wobec stwierdzonej wadliwości procesowej rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, Sąd uznał badanie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazania płynące z niniejszego wyroku. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej (punkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy.