I SA/Wa 1229/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. S. i J. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Działając na wniosek z dnia 15 listopada 2006 r. Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W., upoważnionego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2007 r. orzekł w pkt l - o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie J., obręb J., oznaczonej jako działka nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości prac polegających na demontażu i montażu przyłącza i linii energetycznej niskiego napięcia o długości [...] m oraz demontażu i montażu słupa energetycznego, w pkt 2 - o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu w/w prac, zaś w pkt 3 - o nadaniu niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i J. S. – właściciele nieruchomości, podnosząc iż nie uwzględniono w tym postępowaniu ich wniosku o zmianę lokalizacji słupa energetycznego. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister Budownictwa podniósł, że – zgodnie z przepisem art. 30 ust. l ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 - jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, wojewoda, na wniosek inwestora, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124 a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się w tym wypadku odpowiednio. W myśl zaś art. 30 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Minister podkreślił także, iż powyższy przepis ma zastosowanie do nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 4 pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2004 r. nr 204, poz. 2086) pas drogowy, jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane: droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi wyznaczają obszar terenu przeznaczony na cel publiczny jakim jest budowa drogi, zatem nieruchomości znajdujące się na obszarze wyznaczonym decyzją lokalizacyjną będą podlegały procesowi nabycia ich na rzecz Skarbu Państwa przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w drodze umowy lub w postępowaniu administracyjnym poprzez wywłaszczenie (art. 13 ust. l, art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Wyjaśniono także, że w uzasadnionych przypadkach w toku postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości, inwestor może uzyskać zezwolenie na jej niezwłoczne zajęcie, uprawniające go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 17 ustawy). Nieruchomości objęte decyzją lokalizacyjną, co do których inwestor uzyskał tytuł prawny lub w/w zezwolenie na niezwłoczne zajęcie są objęte postępowaniem o zatwierdzenie, projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę. W decyzji o pozwoleniu na budowę określone są zarówno parametry techniczne budowy samej drogi, jak i infrastruktury technicznej (linii energetycznych, gazociągów, światłowodów, linii telekomunikacyjnych wodociągów, kanalizacji itd.) wraz z określeniem warunków przyłączenia nowej infrastruktury do istniejącej. Organ podkreślił również, iż - zgodnie z konstrukcją przyjętą w art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym, a zatem na terenie, co do którego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nią na cele budowy, polegającej na przełożeniu infrastruktury, następuje w drodze zezwolenia udzielonego przez wojewodę. Obowiązek podjęcia działań na nieruchomości położonej poza pasem drogi krajowej, mających na celu dokonanie przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się dotychczas w wyznaczonym decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej pasie drogowym, musi wynikać przy tym z treści decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej, na podstawie której wojewoda określa zakres ograniczeń praw właściciela lub użytkownika wieczystego. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany dla budowy obwodnicy J. wraz z przebudową drogi krajowej nr [...] na odcinku od granicy W. do m. L. – od km [...] do km [...] oraz udzielił pozwolenia na budowę w/w zamierzenia, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji. Z projektu tego wynikało, że na działce [...] przewidziano prace polegające na demontażu i montażu przyłącza i linii energetycznej niskiego napięcia o długości [...] m oraz demontażu i montażu słupa energetycznego. Powyższe – zdaniem Ministra – oznaczało, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uprawniające do wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie tej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że sprawy dotyczące zmian lokalizacji słupa energetycznego polegają na zmianie projektu budowlanego a zatem nie mogły być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. W/w decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. i J. małżonków S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, wnosząc o jej uchylenie, zarzucili organowi naruszenie art. 5 k.c., brak dobrej woli i rozsądku. Akcentowali przy tym, że usytuowanie słupa energetycznego w centralnej części ich działki uniemożliwia im jej zagospodarowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w swej ocenie nie jest przy tym związany granicami skargi i zawartymi w niej wnioskami. Ponieważ badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to ich uchyleniem. Skargę należy uznać za uzasadnioną, choć nie z przyczyn w niej podniesionych, gdyż przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć w postępowaniach administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, wojewoda może na wniosek inwestora, ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie m. in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Jak z powyższego zatem wynika decyzja o pozwoleniu na budowę drogi ma w tym przypadku podstawowe znaczenie. Z niej bowiem musi wynikać obowiązek przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, czyli decyzja ta winna precyzować na czym ta przebudowa ma polegać. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że pozwolenie na budowę obwodnicy J. wraz z przebudową drogi krajowej nr [...] na odcinku od granic W. do m. L. – od km [...] do km [...] zostało udzielone decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2005 r. Decyzja ta nie precyzowała jednak na czym ma polegać owa przebudowa drogi. W tym zakresie odsyłała ona do projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji, a którego to załącznika w aktach sprawy brak. Nadmienić trzeba, że z wykazu załączników zamieszczonego we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie wynika również, że taki załącznik wnioskodawca przedłożył. Do wniosku dołączono bowiem – uznając to najprawdopodobniej za wystarczające – jedynie kopię fragmentu części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, z której jednak nie wynikają wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia informacje. Brakuje bowiem odpowiedniego fragmentu części opisowej projektu. Z tego powodu zaskarżone rozstrzygnięcie, precyzujące, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na niej prac demontażowych i montażu przyłącza i linii energetycznej o określonym napięciu i określonej długości a także demontaż i montaż słupa energetycznego, zostało w istocie rzeczy oparte jedynie na treści wniosku, co narusza przepis art. 30 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy specjalnej. W tych warunkach uznając, iż zaskarżone decyzje zapadły całkiem dowolnie a co najmniej przedwcześnie, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.