I SA/Wa 123/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. C. i A. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność M. C. w [...] części oraz A. D. w [...] części oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł a także o zobowiązaniu [...] Dyrektora [...] do wypłaty w/w odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że w/w nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] została przeznaczona pod budowę [...]. Wnioskiem dnia [...] września 2007 r. [...] Dyrektor [...] wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie B. obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność M. C. i A. D. po [...] części oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł i zobowiązaniu Dyrektora [...] do jego wypłaty. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. C. i A. D. zarzucając nieprawidłowe ustalenie kwoty odszkodowania w wyniku oparcia się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, w którym rzeczoznawca majątkowy wadliwie dobrał bazę porównawczą przyjmując do porównania wyłącznie grunty nabywane przez Skarb Państwa pod budowę [...] z terenu gminy B., pomijając transakcje z terenu gminy C. Skarżące podniosły również, że biegła nie dokonała porównania nieruchomości wywłaszczonej z wartością nieruchomości, które już zostały wywłaszczone pod drogi. Zarzuciły ponadto organowi, iż przy wycenie nieruchomości nie uwzględnił jej przeznaczenia określonego jako grunt rolny. Skarżące podniosły, ze po wydzieleniu działki nr [...] pozostała część gruntu nie będzie mogła być wykorzystywana na dotychczasowe cele. Ponadto organ I instancji nie zbadał wyczerpująco zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominął wnioski dowodowe złożone przez stronę na rozprawie w dniu [...] lutego 2010 r. Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury stwierdził, ze zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych inny ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, w jego dotychczasowym brzmieniu. Minister wskazał, iż art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) stanowi, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez Wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego n nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Minister ustalił, ze ofertą z dnia [...] października 2006 r. [...] Dyrektor [...] wystąpił do M. C. i A. D. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. wystąpił zaś do Wojewody [...] o wyznaczenie terminu do sprzedaży przedmiotowego gruntu, a po jego bezskutecznym upływie o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] wyznaczył stronom ostateczny termin do zawarcia umowy zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a pismem z dnia [...] listopada 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dniu [...] września 2009 odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania i rzeczoznawcy majątkowego. W związku z powyższym Minister uznał, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi wysokość ustalonego odszkodowania. Minister przywołał treść przepisów regulujących kwestię zasad ustalenia wysokości odszkodowania i podniósł, iż podstawowym sposobem ustalania wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje. Minister ustalił, iż podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. W., w którym dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła opisała szacowaną nieruchomość jako teren [...] zaś według oświadczenia współwłaścicielek na dzień określenia stanu nieruchomości był wykorzystywany rolniczo. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, ze analizą objęła rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod drogi publiczne z powiatu [...], gminy B., obręb [...], będące przedmiotem transakcji w dacie lipiec 2007 – grudzień 2009 r., a do dodatkowego porównania przyjęte zostały transakcje, których przedmiotem były nieruchomości nabywane przez Skarb Państwa w związku z budową [...]. Jako cechy wpływające na wartość gruntów biegła określiła: położenie wraz z dostępem do drogi publicznej, otoczenie nieruchomości związane z odległością od zabudowy mieszkaniowej lub zagrodowej wraz z dostępem do placówek handlowych oraz stanu zagospodarowania. Natomiast do cech nie mających wpływu na wartość nieruchomości biegła zaliczyła wielkość i kształt gruntu. W procesie wyceny uwzględniono cechy szacowanego gruntu, takie jak jego bardzo dobre położenie ([...]), dobre otoczenie i sąsiedztwo oraz dobry stan zagospodarowania. Organ II instancji wyjaśnił, iż określony przez biegłą dobry stan zagospodarowania gruntu oznacza właśnie teren wykorzystywany pod tereny upraw użytkowanych rolniczo lub teren lasu. Minister stwierdził, iż analiza sporządzonego operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby świadczyć o wadliwości tego dowodu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że brak było podstaw do rozszerzenia rynku na miasto C., skoro na rynku lokalnym zanotowano transakcje nieruchomościami podobnymi do szacowanej, a przyjęcie do porównania nieruchomości z rynku lokalnego daje największą wiarygodność wyceny. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniała, że na analizowanym obszarze nie zanotowano transakcji nieruchomościami drogowymi przeznaczonymi pod inne drogi niż [...]. Minister wyjaśnił, że zgodnie z ust. 3.7 Noty Interpretacyjnej Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości", do wyceny przyjmuje się informacje o cenach transakcyjnych pochodzących z umów zawartych w formie aktów notarialnych, a tym samym brak jest podstaw do porównania wartości przedmiotowego gruntu z wartością innych nieruchomości ustalonych w indywidualnych postępowaniach wywłaszczeniowych. Minister uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ II instancji wyjaśnił, iż w przypadku kiedy nabywana jest jedynie część nieruchomości, a pozostały jej fragment nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, [...] Dyrektor [...] jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela nieruchomości w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Jednocześnie tego rodzaju roszczenie nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż jest to kwestia rozstrzygana na drodze cywilnoprawnej. Minister nie dopatrzył się również w postępowaniu przed organem I instancji naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w jego ocenie wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i udowodnione. Skargę na decyzje Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M. C. i A. D. zarzucające jej naruszenie: 1) art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że ustalona przez rzeczoznawcę kwota odszkodowania stanowi wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości, 2) § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez wadliwe ograniczenie badanego rejonu do gminy B., nie objęcia badaniem gruntów położonych w gminie C. z jednoczesnym wadliwym ograniczeniem bazy porównawczej do gruntów nabywanych przez Skarb Państwa pod budowę [...], 3) art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez jego niezastosowanie, 4) art. 138 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji przyczyniło się do naruszenia art. 7 oraz art. 77 kpa, 5) naruszenie art. 80 kpa poprzez przyjęcie, iż wartość nieruchomości została udowodniona, 6) naruszenie art. 75 kpa w zw. z art. 77 kpa oraz art. 7 kpa i art. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżących w zakresie opinii biegłego. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że oczywistym jest, iż analiza transakcji sprzedanej nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych przez Skarb Państwa bez analizy dodatkowo cen nieruchomości przeznaczonych na inny cel i nabywanych w drodze innych niż oferty transakcji nie mogła stanowić sama w sobie podstawy określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżących podstawą do ustalenia ceny rynkowej tej nieruchomości nie może stanowić analiza rynku lokalnego nieruchomości gminy B. pod kątem występowania transakcji dotyczących gruntów nabywanych w związku z budowa [...]. Zarzucono ponadto, iż biegła zaniechała uwzględnienia wartości nieruchomości ustalonych na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego. Błędne jest w ocenie skarżących rozumowanie biegłej, iż objęta operatem działka nie może być przedmiotem porównania z innymi nieruchomościami zajętymi pod drogę, a jedynie z nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę. Zdaniem skarżących, w związku z tym, że przedmiotowa nieruchomość leży [...], operat szacunkowy winien obejmować także nieruchomości zlokalizowane na terenie gminy C. Podniesiono również, iż przedmiot nabycia powinna stanowić zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. całość nieruchomości o łącznej powierzchni 1,0175 ha. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie zgodnie z jej art. 23 stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w związku z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1 w jego dotychczasowym brzmieniu. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczna do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy oraz dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 6 ust. 3 tej ustawy mówi z kolei, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się natomiast przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z treścią art. 15 specustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez Wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wymogi te zostały zachowane. Odnosząc się do wysokości ustalonego odszkodowania wskazać, że zgodnie z treścią art. 18 specustawy, w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. zgodnie z jej art. 6 ust. 3, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 1 i 3 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Stosownie zaś do treści art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położnie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o ocenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z akt sprawy wynika, że opinia rzeczoznawcy majątkowego R. W. z dnia [...] grudnia 2009 r. została sporządzona w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z uwagi na dostateczna ilość transakcji zawartych w formie aktów notarialnych, a dotyczących nabywania gruntów pod drogi publiczne na rynku lokalnym (gmina B.) wartość nieruchomości oszacowano na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwanie przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Liczba transakcji nieruchomościami przyjętymi po porównania (23) odpowiada treści § 4 ust. 4 rozporządzenia (przy metodzie korygowania ceny średniej co najmniej kilkanaście nieruchomości). W ocenie Sądu były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego z tej samej gminy i transakcje tymi nieruchomościami były przeznaczone pod tę samą inwestycję drogową. W tej sytuacji zarzuty podnoszone przez skarżące dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione, a dla przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia wysokość odszkodowania uzyskanego przez skarżące za nieruchomość położoną w C., a więc na terenie miasta, a nie jak wyceniana nieruchomość na terenie użytkowanym rolniczo. Zdaniem Sądu, subiektywne przekonanie skarżących o zaniżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie nie poparte przy tym kontrwycena gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, nie może świadczyć o wadliwości wyceny działki nr [...], dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, który obowiązany jest działać w określonych ramach prawnych, a zatem nie może działać bez uwzględnienia dyspozycji przepisów ustawy z o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy (przepisów powołanego rozporządzenia). Wbrew twierdzeniom skarżących rzeczoznawca majątkowy nie mógł dokonać analizy cen nieruchomości przeznaczonych na inny cel, gdyż w niniejszej sprawie celem wyceny było określenie wartości rynkowej gruntu przeznaczonego na szczególny cel – pod inwestycje drogową. W tej sytuacji zaś rzeczoznawca majątkowy musiał zastosować się do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sad uznał, iż zasadnie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że roszczenie przewidziane w tym przepisie może być przedmiotem rozstrzygnięcia wyłącznie w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym. W związku z tym należy uznać, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów sprowadza się do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.