I SA/Wa 1231/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania S. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] Naczelnik Gminy T/ orzekł o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń nieruchomości rolnej bez zabudowań o pow. [...] ha, położonej we wsi [...] stanowiącej własność S. M. oraz P. M. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu (...) - (Dz. U. Nr 32, poz. 161), oraz na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. 1961, Nr 39, poz. 198). Pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. S. M. zwrócił się do Wojewody [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1977 r. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że Naczelnik wydając przedmiotową decyzję nie naruszył rażąco prawa, zaś właściciele nieruchomości (mieszkający w W.) mieli możliwość złożenia odwołania od orzeczenia, z uprawnienia, którego jednak nie skorzystali. Od powyższej decyzji Wojewody odwołał się S. M., w wyniku czego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Minister podniósł, że przeprowadzona lustracja przedmiotowej nieruchomości rolnej położonej we wsi M. w dniu [...] października 1977 r., w obecności sołtysa wsi, wykazała, że właściciele tej nieruchomości S. M. i P. M. nie zamieszkują na niej (mieszkają w W.), oraz że działki oznaczone numerami [...] leżą odłogiem i nie są poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do uznania przez ówczesny organ administracji, że przedmiotowe gospodarstwo spełniało przesłanki wymienione w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną osadnictwem rolnym oraz w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za gospodarstwo opuszczone uważało się gospodarstwo, w którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Przedmiotowa nieruchomość rolna nie była zagospodarowana i zamieszkiwana przez właściciela jak i członów jego rodziny - a zatem jako nieruchomość opuszczona podlegała przejęciu na rzecz Państwa na podstawie ww. przepisów. Minister uznał za niezasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 77 i art. 78 k.p.a., gdyż jego zdaniem zeznania świadków, którzy w tym czasie zamieszkiwali w sąsiedztwie nieruchomości przejętej decyzją Naczelnika z dnia [...] listopada 1977 r., którzy oświadczyli, że przedmiotowe "grunty nie odłogowały" – nie mają wpływu na wydanie rozstrzygnięcia, skoro wnioskodawca nie wykazał w postępowaniu nieważnościowym kto uprawiał jego grunty (sam od wielu lat mieszka w W.), oraz jakie były na nich prowadzone uprawy. Ponadto, Minister podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania oczywistych, "widzialnych gołym okiem" (jak zostało ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym) uchybień i wadliwości, tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Wszystkie wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych lub wystąpienia okoliczności uzasadniających twierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej decyzji, mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, ustanawiającą ich szczególną ochronę (art. 16 § 1 k.p.a.). Oznacza to, iż organ orzekający po kilkunastu latach jakie upłynęły od wydania kwestionowanej decyzji, nie może uznać za wiarygodne (złożonych w tym zakresie w dniu 15 czerwca 2010 r. w Kancelarii Notarialnej w G.) oświadczeń świadków, którzy w tym czasie zamieszkiwali w sąsiedztwie nieruchomości objętej decyzją Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1977 r., a z których wynika, że przedmiotowe "grunty nie odłogowały". W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie ma w zasadzie proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, natomiast należy oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym, co też uczynił organ orzekający pierwszej instancji. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia [...] maja 2012 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł S. M. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77, 78 § 1 i art. 80 k.p.a., w konsekwencji czego wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w decyzji Naczelnika z 1977 r. o przejęciu nieruchomości rolnej brak jest jakichkolwiek szczegółów, a w szczególności wskazania kiedy zostało wszczęte postępowanie o przejęciu, opisu rzekomo oglądanych działek, informacji kiedy zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości i kto w nich uczestniczył. Zdaniem skarżącego, skoro współwłaściciele nieruchomości nie zostali powiadomieni o prowadzeniu postępowania - to i nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Oznacza to, że okoliczności faktyczne w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. nie zostały udowodnione. Skutkiem opisanych naruszeń prawa było błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji, decyzja z 1977 r. została wydana także z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów art. 57 § 3, 75 i 99 § 2 k.p.a. S. M. podniósł także, iż nieprawdą jest, że objęte decyzją nieruchomości nie były uprawiane, na dowód czego przedstawił w trakcie postępowania zeznania świadków, którzy w tym czasie zamieszkiwali w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącego, za niedopuszczalne należy uznać stwierdzenie Wojewody, że przedstawiane przez stronę wnioski dowodowe (zeznania świadków: [...], oraz strony) nie mają w sprawie znaczenia. Oczywiste jest przecież, że przed przesłuchaniem nie można ocenić wiarygodności i wagi dowodowej tego, co świadek powie i strona. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy zarzuca wnioskodawcy, iż "nie wykazał, kto uprawiał jego grunty", jednakże nie dostrzegł, iż na tę właśnie okoliczność zostały zgłoszone dowody. Być może rzeczywiście przesłane przy wniosku oświadczenia mieszkańców wsi nie są zbyt precyzyjne, jednakże po to zgłoszono wniosek alternatywny, tj. przeprowadzenie dowodu z przesłuchań świadków i ewentualnie stron. Przeprowadzając te dowody organ albo uzyskałby wiarygodne informacje na temat stanu faktycznego nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa albo udowodniłby, że świadkowie są niewiarygodni. Strona skarżąca zarzuciła także, iż organy nie dostrzegły, że przepisy na podstawie których przejęto nieruchomość nie przewidywały przejmowania nieruchomości rolnych lecz gospodarstw rolnych. Orzeczenie z 1977 r. mówi zaś o przejęciu nieruchomości rolnej. Nieruchomość ta, w czasie orzekania o przejęciu, nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez jej współwłaścicieli, gdyż takiego gospodarstwa oni w tym czasie nie prowadzili. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymuąc stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Rozpoczynając rozważania nad niniejszą sprawą przede wszystkim zauważenia wymaga, że prowadzona ona była w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem, istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej Naczelnika Gminy T. z 1977 r., a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym podkreślić należy, że istotą stwierdzenia nieważności jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji powinny brać pod uwagę przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, które obowiązywały w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności strona się domaga, czyli w niniejszej sprawie, w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1977 r. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] listopada 1977 r. wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu (...) - (Dz. U. Nr 32, poz. 161), oraz na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Stosownie do powołanego przepisu art. 2 ust. 1 gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Przepis art. 2 ust. 1 ww. ustawy stanowił więc podstawę do przejmowania mienia dwojakiego rodzaju: 1) gospodarstw rolnych i działek określonych w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz 2) wszelkich innych gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli. Powołana ustawa z 13 lipca 1957 r. nie zawierała jednak definicji ustawowej gospodarstwa rolnego, zaś w Kodeksie cywilnym definicja gospodarstwa rolnego została przyjęta dopiero w 1990 r. (art. 55(3) Kodeksu cywilnego). W konsekwencji, dla ustalenia pojęcia opuszczonego gospodarstwa rolnego należało stosować przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W § 6 ust. 1 wyraźnie wskazano, że Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o gospodarstwie rolnym, rozumie się przez to również działkę pracowniczą, rzemieślniczą itp. Oznacza to, iż przepisy rozporządzenia miały zastosowanie do wszystkich rodzajów działek (nieruchomości), wskazujących na cechy opuszczenia w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. - a w sprawie niniejszej do nieruchomości rolnej, składającej się z działki nr [...]. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie wymagało ustalenia, na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, czy przejęta na własność Państwa nieruchomość spełniała na dzień wydania decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. cechy nieruchomości rolnej opuszczonej. I tak, za gospodarstwo rolne opuszczone - w myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia - uważano gospodarstwo, na którym: 1) nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, 2) a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Użyty w tym przepisie zwrot "a przy tym" wskazuje, iż przesłanki wskazane w tym przepisie musiały być spełnione łącznie. Z dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania bezspornie wynika, że współwłaściciele nieruchomości S. M. oraz P. M. zamieszkiwali w W. Okoliczność tę potwierdza akt własności ziemi z dnia [...] listopada 1976 r. Z kolei, protokół lustracji nieruchomości z dnia [...] października 1977 r., przeprowadzonej w obecności sołtysa wsi M., wskazuje na fakt odłogowania działek nr [...] od ponad 3 lat. Wbrew twierdzeniom skargi, Minister prawidłowo ocenił oświadczenia [...], bowiem potwierdziły one fakt zamieszkiwania właścicieli nieruchomości w W., zaś lakoniczne stwierdzenie przez ww., że "grunty nie odłogowały" bez wątpienia nie wyczerpuje przesłanki z § 1 ust. 1 rozporządzenia dotyczącej konieczności poddawania nieruchomości właściwym zabiegom agrotechnicznym. Na uwagę zasługuje fakt, iż skarżący miał możliwość składania w trakcie postępowania pisemnie wyjaśnień oraz dowodów na poparcie twierdzeń dotyczących uprawiania nieruchomości, o czym został pouczony pismem Wojewody z dnia 24 stycznia 2011 r. W dniu 24 lutego 2011 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy, nie wnosząc żadnych dodatkowych wyjaśnień. Nie wskazał pisemnie np. kto użytkował nieruchomość (skoro właściciele zamieszkali w W.), jakiego rodzaju uprawy były dokonywane, oraz jakie stosowane były zabiegi agrotechniczne. Wyjaśnień tych nie udzielił także w trakcie postępowania odwoławczego. W konsekwencji, zarzut wobec organów administracji sprowadzający się do nieprzesłuchania wskazanych przez niego świadków, jak i również samego skarżącego, tym samum naruszenia art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. - wobec istniejacego materiału dokumentacji sprawy, nie może być uwzględniony. Sąd ponownie podkreśla, że w postępowaniu nadzorczym ocenie podlega to, czy udokumentowany stan sprawy uzasadniał wydanie określonego rozstrzygnięcia, w tym przypadku w 1977 r. Zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. obowiązuje wprawdzie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, zatem również o stwierdzenie nieważności decyzji, jednakże nowymi dowodami (np. zeznaniami świadków) można posłużyć się, o ile miałoby to pomóc w ocenie decyzji poddanej nadzorowi, np. w sytuacji braku dowodów, w oparciu o które zapadała decyzja w trybie zwykłym – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tej sytuacji, stwierdzić należy, że Minister przeprowadził wszechstronną ocenę zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który dał podstawę do wydania w 1977 r. decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Jednocześnie, Sąd zauważa, że "stalinowskie przepisy prawa", jak twierdzi skarżący, stanowiące podstawę przejmowania na własność Państwa gospodarstw w tamtych latach, aczkolwiek bez wątpienia godzą w poczucie sprawiedliwości społecznej nie mogą stanowić samoistnie podstawy do unieważnienia wydawanych w oparciu o nie decyzji. Twierdzenia te nie zezwalają na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art.16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości. W świetle tego co wyżej podniesiono Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, że decyzja z [...] listopada 1977 r. nie została dotknięta którąkolwiek z wad nieważności normowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., a także art. 77 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. Reasumując, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7