I SA/Wa 1232/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski Asesor WSA Iwona Kosińska /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu oddala skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], dotyczącą odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z jej uzasadnienia oraz akt sprawy wynika, że Dyrektor Aresztu Śledczego w R. odmówił A.K. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wskazując, że zainteresowany nie spełnia warunków do otrzymania przedmiotowej pomocy, gdyż zbył lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w R., którego był właścicielem. Od powyższej decyzji złożył odwołanie A.K., wnosząc o zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji i przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ I instancji źle zinterpretował art. 91 ust. 1 pkt. 1 i 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity z 2002 r., Dz. U. Nr 207, poz. 1761, ze zm.) w związku z §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235). Powierzchnia lokalu mieszkalnego, który zbył, nie była zgodna z przysługującą mu powierzchnią mieszkalną. Sprzedanego lokalu nie otrzymał na mocy decyzji administracyjnej, lecz kupił ze środków własnych, zaciągając różne zobowiązania finansowe. Na poparcie swoich argumentów skarżący przywołał stanowisko Biura Prawnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej z dnia 8 stycznia 2004 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że A.K. był właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w R., który nabył na podstawie aktu notarialnego z dnia 2 października 1998 r - repertorium A Nr [...]. Następnie umową sprzedaży z dnia 11 maja 1999 r. - repertorium A Nr [...], skarżący przedmiotowy lokal mieszkalny zbył. Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2004 r. A. K. zwrócił się do Dyrektora Aresztu o udzielenie pomocy finansowej na spłatę zadłużenia z tytułu nabytego na podstawie aktu notarialnego z dnia 21 maja 1999 r. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w R. Organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej, podnosząc w wydanej decyzji fakt zbycia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w R., co odpowiada dyspozycji art. 91 ust. 1 pkt. 4 ustawy o Służbie Więziennej. A zatem zgodnie z §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, który stanowi, iż przedmiotową pomoc przyznaje się funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia lokalu mieszkalnego, A. K. jest osobą nieuprawnioną do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. uznał, iż organ I instancji słusznie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy i utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. Decyzja ta stała się podstawą wniesienia przez A.K. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W treści skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił organom rozpatrującym przedstawioną sprawę naruszenie art. 197 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie uzasadnienia faktycznego z powodu braku odniesienia do treści złożonego odwołania oraz naruszenie prawa materialnego na skutek niewłaściwej wykładni art. 91 ust. 1 pkt 4 oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, a nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja jest błędna ponieważ pominięto fakt, że sprzedany lokal mieszkalny nie spełniał norm powierzchniowych wynikających z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o służbie Więziennej i zastosowano art. 91 ust. 1 pkt 4, którego dyspozycja nie obejmuje faktu zbycia lokalu mieszkalnego niezgodnego z minimalnymi normami powierzchni mieszkalnej przypadającej na funkcjonariusza i członków jego rodziny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W., podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ sąd administracyjny jest władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Podstawą odmowy udzielenia skarżącemu pomocy finansowej na zakup lokalu jest art. 91 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. z 2002 r., Dz. U. Nr 207, poz. 1761, ze zm.) zastosowany w związku z §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235). Zgodnie z treścią §2 ust. 1 rozporządzenia pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Art. 91 ust. 1 ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (pkt. 2) oraz w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (pkt 4). Skarżący nie zaprzecza, że zbył lokal stanowiący odrębną nieruchomość, kwestionuje jednak zastosowaną przez organy wykładnię przywołanego przepisu. Podnosi, że przepis należy rozumieć w ten sposób, iż utrata prawa do przydziału lokalu (a w konsekwencji również do pomocy finansowej) następuje jedynie w przypadku sprzedaży lokalu spełniającego normy przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Z analizy przepisów ustawy wynika, że takie zastrzeżenie znajduje się w treści art. 91 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy, które dotyczą utraty prawa do przydziału lokalu przez funkcjonariusza zajmującego lokal na podstawie decyzji administracyjnej (pkt. 1) lub będącego właścicielem lokalu mieszkalnego (pkt. 2). W konsekwencji takiego brzmienia przywołanych przepisów, jeśli posiadany wcześniej lokal nie odpowiadał normom powierzchni mieszkalnej, skarżącemu przysługiwałoby prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, gdyby wystąpił o nią będąc właścicielem niespełniającego normy lokalu, który mógłby sprzedać po uzyskaniu wnioskowanej pomocy. W tym kontekście trudno wskazać cel, jaki chciał osiągnąć ustawodawca, pomijając tego typu zastrzeżenie w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy i wykluczając przydział lokalu i udzielenie pomocy finansowej funkcjonariuszowi, który wcześniej zbył "nienormatywny" lokal. W obowiązującym systemie prawnym analogiczny przepis art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.) odwołuje się do w stosunku do zbywanych lokali mieszkalnych do normy powierzchniowej poprzez przywołanie punktu wcześniejszego, w którym o takiej powierzchni jest mowa (Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: ... 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, ... 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2 ...) Podobnie rozstrzyga tę kwestię art. 81 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230, ze zm.). Zgodnie z tymi uregulowaniami policjant lub strażak, który zbył lokal o powierzchni mniejszej niż przysługująca mu na mocy przepisów odpowiedniej ustawy powierzchnia mieszkalna, nie traci prawa do przydziału lokalu (i w konsekwencji także do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego). Powyższe argumenty mogłyby stanowić podstawę do dokonania wykładni celowościowej przepisu art. 91 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, której domaga się skarżący, jednak zdaniem Sądu nie są one wystarczające do przyjęcia takiej wykładni. Sąd stoi na stanowisku, że co do zasady aby móc odwołać się do wykładni celowościowej, wykładnia językowa przepisu musi nastręczać co najmniej poważnych trudności. W rozpatrywanym przypadku nie ma wątpliwości, że w tym samym art. 91 zarówno w pkt 1, jak i w pkt 2 ustawodawca odwołał się do przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, a nie uczynił tego w pkt 4, ani wprost, ani poprzez odwołanie się do pkt 2, co oznacza, że związane z powierzchnią zastrzeżenia nie dotyczą pkt 4. Analogiczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale Izby Karnej z dnia 20 lipca 2005 r. (sygn. akt I KZP 18/05) analizując treść §3 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MS Nr 4 poz. 50). W odróżnieniu od obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), które zasadniczo określa krąg osób uprawnionych do otrzymania pomocy poprzez odwołanie się do określonych w ustawie uprawnień do przydzielenia lokalu mieszkalnego (§2 ust. 1), obowiązujące wcześniej zarządzenie normowało tę kwestię w §3 stanowiącym, że pomocy finansowej nie przyznaje się, jeśli osoba uprawniona lub jej małżonek jest posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego, zgodnego z należną powierzchnią użytkową w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej albo zbyła prawo do lokalu mieszkalnego w takiej miejscowości. Sąd Najwyższy nie tylko uznał, że przepis ten wyłączał możliwość udzielenia pomocy finansowej, jeżeli osoba uprawniona zbyła prawo do lokalu mieszkalnego niezależnie od jego powierzchni, ale także wskazał na zbliżoną konstrukcję przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej określającego przypadki utraty prawa do przydziału lokalumieszkalnego, który w obecnym stanie prawnym stosuje się również do określania przypadków utraty prawa do pomocy finansowej. Trudno również uznać, że istotne w przedmiotowej sprawie skutki obowiązujących przepisów nie były brane pod uwagę przy ich uchwalaniu i nie są zgodne z celem założonym przez ustawodawcę. Przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej były wielokrotnie nowelizowane i nie wprowadzono w niej zmiany, która w tym zakresie ujednolicałaby regulację z przyjętą w analogicznych ustawach dla innych służb "mundurowych". Należy podkreślić, że o ile wspomniane powyżej uregulowania dotyczące policjantów zostały wprowadzone w pierwotnym brzmieniu ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30 poz. 179), to wyłączenie dotyczące powierzchni lokalu wprowadzono do ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230, ze zm.) ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. (Dz. U. 91 poz. 877). Art. 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej nie był natomiast nowelizowany. Zdaniem Sądu brak pełnej analogii uprawnień funkcjonariuszy różnych służb "mundurowych" do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może być automatycznie uznany za naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Zgodnie z domniemaniem racjonalności działań ustawodawcy należy przyjąć, że intencją było odmienne, bardziej rygorystyczne określenie warunków udzielania pomocy finansowej funkcjonariuszom Służby Więziennej. Ponieważ dokonana wykładnia przepisu art. 91 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej nie budzi wątpliwości, organom orzekającym w sprawie na podstawie takiej wykładni przepisu nie sposób zarzucić naruszenia prawa. W szczególności nie można uznać, aby organy związane były przytaczaną przez skarżącego opinią Biura Prawnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej, niezależnie od tego, czy opinia ta dotyczyła sytuacji faktycznej i prawnej, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.