I SA/Wa 1232/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S.G. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala sprzeciw. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Ministra została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 1990 r., złożonym w Urzędzie Rejonowym [...], S. G. wystąpił o przyznanie odszkodowania za mienie pozostawione przez jego krewnego A. B. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na terenie byłego województwa [...]. W toku postepowania następstwo prawne po A. B. zostało wykazane odpowiednimi postanowieniami sądów cywilnych. Następcami A. B. są S. G. i J. R. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...], w [...] oraz we wsi [...], w stosunku do Z. B. (poprzedniczki prawnej J. R.). Na skutek odwołania od ww. decyzji Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchylił rozstrzygnięcie Wojewody [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., Wojewoda [...] stwierdził, że S. G. w części posiada prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w folwarku [...] gm. [...], pow. [...], woj. [...], składających się z gruntów ornych [...] ha, łąk [...] ha, lasu [...] ha, nieużytków [...] ha, ogółem [...] ha, oraz zabudowań: 1) czworaku glinobitego, krytego dachówką, 2) czworaku drewnianego, krytego dranicą, 3) chlewku drewnianego, krytego dranicą, 4) obory drewnianej na słupach murowanych, krytej dachówką, 5) odryny drewnianej, krytej słomą, 6) stodoły drewnianej, krytej słomą i gontem. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., Wojewoda [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej uprawnień po Z. B. w sprawie z wniosku S. G. z dnia [...] grudnia 1990 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na terenie woj. [...] w postaci: tartaku, młyna parowego, placów budowlanych, domu i ogrodu oraz gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. B. i J. R.. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., Wojewoda [...] stwierdził, że S. G. w ½ części posiada prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w postaci folwarku [...] gm. [...], pow. [...], woj. [...], składających się z gruntów ornych [...] ha, łąk [...] ha, lasu [...] ha, nieużytków [...] ha, ogółem [...] ha, oraz zabudowań: 1) czworaku glinobitego, krytego dachówką, 2) czworaku drewnianego, krytego dranicą, 3) chlewku drewnianego, krytego dranicą, 4) obory drewnianej na słupach murowanych, krytej dachówką, 5) odryny drewnianej, krytej słomą, 6) stodoły drewnianej, krytej słomą i gontem. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., Wojewoda [...] stwierdził, że J. R. w ½ części posiada prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w folwarku [...] gm. [...], pow. [...], woj. [...], składających się z gruntów ornych [...] ha, łąk [...] ha, lasu [...] ha, nieużytków [...] ha, ogółem [...] ha, oraz zabudowań: 1) czworaku glinobitego, krytego dachówką, 2) czworaku drewnianego, krytego dranicą, 3) chlewku drewnianego, krytego dranicą, 4) obory drewnianej na słupach murowanych, krytej dachówką, 5) odryny drewnianej, krytej słomą, 6) stodoły drewnianej, krytej słomą i gontem. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził, że J. R. w ½ części posiada prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w postaci folwarku [...] gm. [...], pow. [...], woj. [...], składających się z gruntów ornych [...] ha, łąk [...] ha, lasu [...] ha, nieużytków [...] ha, ogółem [...] ha, oraz zabudowań: 1) czworaku glinobitego, krytego dachówką, 2) czworaku drewnianego, krytego dranicą, 3) chlewku drewnianego, krytego dranicą, 4) obory drewnianej na słupach murowanych, krytej dachówką, 5) odryny drewnianej, krytej słomą, 6) stodoły drewnianej, krytej słomą i gontem. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r" znak:[...], Wojewoda [...] odmówił J. R. oraz S. G. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości [...] w rejonie [...] obwodu [...], [...], pow. [...], woj. [...] oraz w [...] woj. [...] przez A. B.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że żądanie stron dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość [...] stanowi nieuprawnione rozszerzenie pierwotnie złożonego wniosku, a więc nie może zostać uwzględnione, natomiast w stosunku do nieruchomości położonych w [...] i w [...] organ I instancji uznał, że wnioskodawcy nie udowodnili, że nieruchomości te stanowiły własność A. B.. Od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnieśli J. R. oraz S. G.. Rozpoznając powyższe odwołanie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił powyższą decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy zabużańskiej oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia wymagają dwie kwestie sporne. Po pierwsze ocenić należy, czy organ wojewódzki prawidłowo uznał, że wniosek S. G. z dnia [...] grudnia 1990 r. nie obejmował swym zakresem majątku [...], a zgłoszenie żądania co do tej nieruchomości nastąpiło po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. i stanowiło nieuprawnione rozszerzenie wniosku. Po drugie zaś rozważyć należy, czy organ I instancji prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w części dotyczącej nieruchomości położonych w [...] i [...], które uznał, że zostały objęte pierwotnie złożonym wnioskiem. Rozpatrując pierwszą z przedstawionych kwestii spornych organ wskazał, że ostateczną granicą czasową, do której wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty mogły być skutecznie modyfikowane wyznaczała data 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu o charakterze materialnym. Zdaniem organu oznacza to, że rekompensata przysługuje tylko za te konkretne nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Oznaczenie zaś nieruchomości, co jest niezbędne dla merytorycznego rozpatrzenia omawianego wniosku, bezwzględnie powinno wynikać z informacji zawartych w załącznikach, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Treść zgłoszonego przez stronę żądania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej powinna być ustalona, nie tylko poprzez analizę brzmienia samego wniosku, ale także poprzez odniesienie się do wszystkich innych informacji zawartych w załączonych do wniosku dokumentach, jak również do całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez organ sprawy. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia [...] grudnia 1990 r. S. G. wszczął postępowanie w sprawie realizacji rekompensaty za mienie pozostawione za granicą przez A. B., wskazując jego zakres. Do ww. wniosku strona załączyła m.in. kopię zaświadczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w [...] z dnia [...] maja 1945 r., nr [...], potwierdzającego, że A. B. zgłosił swe prawa jako repatriant i został zarejestrowany w Państwowym Urzędzie Repatriacyjnym w [...], a także zgłosił swe prawa do tartaku, młyna parowego i placów w [...] oraz domu i ogrodu w mieście [...], a także kopię orzeczenia nr [...] Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział w [...], stwierdzającego, że A. B. pozostawił we wsi [...], pow. [...] następujący majątek ruchomy: gospodarstwo rolne o powierzchni ogólnej [...] ha wraz z zabudowaniami, tj. domem, oborą, stodołą oraz inwentarz żywy i martwy. Zdaniem organu zestawienie treści złożonego wniosku z informacjami zawartymi w załączonych do niego dokumentach pozwala na jednoznaczne określenie zakresu przedmiotowego sprawy. Zauważyć natomiast należy, że do ww. wniosku na dzień jego złożenia nie zostały załączone żadne dokumenty wskazujące, iż strony występują o potwierdzenie prawa do rekompensaty również za nieruchomość położoną w [...]. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że modyfikowanie pierwotnego wniosku - jego rozszerzenie, było możliwe wyłącznie w terminie do jego złożenia określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. do dnia 31 grudnia 2008 r. W ustawie brak jest jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo ustalił zatem zakres przedmiotowy sprawy, bowiem oznaczenie nieruchomości, za które ma być potwierdzone prawo do rekompensaty bezwzględnie i jednoznacznie wynika z treści pierwotnie złożonego wniosku oraz informacji zawartych w przedłożonych do niego załącznikach. O ile ustalenia organu wojewódzkiego w zakresie możliwości rozszerzenia wniosku o dobra ziemskie [...] są prawidłowe, o tyle wątpliwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wzbudziło postępowanie Wojewody [...] w odniesieniu do drugiej z wymienionych kwestii spornych, a mianowicie dotyczącej nieruchomości położonych w [...] i [...]. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie dotyczącym nieruchomości położonych w [...] i [...], ograniczył się jedynie do opisania stanu faktycznego, przytoczenia poszczególnych aktów prawnych oraz sformułowania tez, które nie zostały poparte wnikliwą analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Przede wszystkim nie ocenił dokumentów zgromadzonych w sprawie, mających świadczyć o tym, że nieruchomości położone w [...] i [...] stanowiły własność A. B.. Wśród nich wymienić należy np. zaświadczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w [...] z dnia [...] maja 1945 r., nr [...] czy też opis i szacunek zastawionego zboża należącego do A. B. jako właściciela obiektu o obszarze [...] ha, sporządzonego przez Państwowy Bank Rolny Oddział w [...] w dniu [...] września 1939 r., gdzie wśród nieruchomości wymieniony jest folwark [...]. Organ wojewódzki ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że strony postępowania nie udowodniły prawa własności do nieruchomość w [...] oraz w [...], nie wykazał natomiast, z jakich powodów uznał, że przedłożone przez strony dokumenty, nie mają mocy dowodowej lub też nie są wystarczające do uznania, że ww. nieruchomości stanowiły własność A. B.. Mając na uwadze przytoczone okoliczności faktyczne i prawne, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w postępowaniu, w wyniku którego została wydana decyzja będąca przedmiotem odwołania, organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, które zdaniem organu odwoławczego musi skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pominięta została bowiem ocena całości zgromadzonego materiału dowodowego na okoliczność pozostawienia przez A. B. nieruchomości położonych w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...] oraz w miejscowości [...], woj. [...]. Z uwagi na powyższe Minister uznał, że w ponownie prowadzonym postepowaniu organ I instancji powinien rozpatrzyć cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dokonać oceny dokumentów, które zdaniem stron świadczą o pozostawieniu nieruchomości w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...] oraz w miejscowości [...], woj. [...] przez A. B. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: kpa) poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku przesłanek ustawowych do takiego rozstrzygnięcia, poprzez stwierdzenie, że organ I instancji nie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie nieruchomości w [...] i [...], podczas gdy: po pierwsze - organ I instancji ocenił tę materiał dowodowy i uznał, że jest on niewystarczający do potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość w [...] i [...], występował także do archiwów w poszukiwaniu dowodów dot. nieruchomości w [...] i [...], - po drugie - wszystkie elementy stanu faktycznego pozwalające na ocenę spełnienia przez stronę przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty są zgromadzone, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone i w przypadku odmiennej oceny organ II instancji ma obowiązek decyzję zmienić, nie zaś uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ II instancji nie ma prawa uchylić sprawy z powodu odmiennego zapatrywania na daną kwestię, ma w takiej sytuacji obowiązek zastosowania art. 138 §1 pkt 1-3 kpa i uzasadnienia swojego stanowiska. art. 7 kpa, art. 77 §1 kap, art. 80 kpa, art. 107 §3 kpa poprzez twierdzenie, że strona nie zgłosiła wniosku w zakresie majątku [...] na skutek zignorowania przez organ II instancji dowodów wskazujących, że majątek [...] i [...] traktowane były jako całość gospodarcza, oraz dowodów wskazujących, ze [...] leżał na terenie [...] w konsekwencji zaś twierdzenie, że intencją strony nie było dochodzenie rekompensaty za majątek [...], art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako ustawa z 2005 r.) poprzez twierdzenie, że strona ma obowiązek załączyć do wniosku - w momencie jego składania - wszystkie dowody dotyczące nieruchomości pozostawionej - i wywiedzenie z tej fałszywej tezy twierdzenie, że strona nie złożyła wniosku za [...] - podczas gdy z ww. przepisu wynika wprost, że wniosek w zakresie dowodów dotyczących nieruchomości pozostawionej podlega uzupełnieniu, stąd - nie ma prawnego obowiązku załączenia do wniosku na etapie jego składania wszystkich dowodów dotyczących nieruchomości pozostawionej, i nie można z tego wywodzić negatywnych skutków dla strony, art. 7 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 63 §2 kpa poprzez twierdzenie, że to organ a nie strona ma prawo określić treść wniosku - w sposób niezgodny z wolą strony, w sposób arbitralny, pomijając okoliczności wskazujące, że zakres wniosku jest inny niż twierdzi organ, a w konsekwencji uznanie, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w części dotyczącej nieruchomości [...] nie został złożony w terminie. 5. art. 107 §3 kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób częściowo niezrozumiały tj. twierdzenie, że nie jest możliwa modyfikacja i precyzowanie żądania w toku postępowania i wywodzenie tej tezy z twierdzenia, że przepisy ustawy zabużańskiej są przepisami szczególnymi wobec przepisów kpa, bez wyjaśnienia jednak co wynikać ma z tego twierdzenia dla możliwości ".precyzowania czy modyfikacji żądania", oraz poprzez pominięcie dowodów wskazujących, że zakres wniosku był inny aniżeli twierdzi Minister. Zaskarżonej decyzji, zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to stwierdzenie, że wniosek w zakresie nieruchomości [...] nie został złożony w terminie, podczas gdy dowody dołączone do odwołania wskazują wprost, że [...] i [...] (co do której organy nie kwestionują złożenia wniosku) były traktowane jako całość. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy że od 1 czerwca 2017 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zasadniczej zmianie uległ tryb zaskarżania decyzji wydawanych – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 powołanej ustawy, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozdziale 3 dodano rozdział 3a (obejmujący art. 64a do 64e), w który uregulowano instytucję sprzeciwu od decyzji, który to środek przysługuje od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64a p.p.s.a.). Wnosi się go w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.(art. 64d § 1 i 64e ppsa). Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a.. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy, lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Tego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być bowiem sanowane w procedurze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na zasadzie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przechodząc zaś do oceny legalności zakwestionowanej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzić należy, że sprzeciw nie jest zasadny i jako taki podlega oddaleniu. Przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, niezależnie od tego, czy inicjowane jest wnioskiem strony, czy też podejmowane jest z urzędu, toczy się "w sprawie", a rzeczą organu jest ustalić elementy stosunku administracyjno – prawnego, składające się na pojęcie "sprawy indywidualnej", o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Do elementów tych zalicza się stan faktyczny, który organ winien ustalić, krąg stron postępowania oraz normy prawa odnoszące się do zaistniałego stanu faktycznego. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zakwestionował ustalenia organu dotyczące składników mienia pozostawionego przez A. B. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Minister słusznie zwrócił jednak uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które nie zostały przez organ I instancji ocenione w kontekście pozostawienia przez A. B. nieruchomości w miejscowościach [...] i [...]. Wskazał tu w szczególności na zaświadczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w [...] z [...] maja 1945 r. oraz opis i szacunek zastawionego zboża należącego do A. B. sporządzony przez Państwowy Bank Rolny Oddział w [...] w dniu [...] września 1939 r. Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra, że bez oceny tych dowodów, nie jest możliwe stwierdzenie, że spełnione zostały warunki o których mowa w ustawie z 8 lipca 2005 roku. Skoro zatem w aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty, z których oceny nie wynika, dlaczego nie uznano ich jako dowodów pozostawienia przez A. B. majątku w miejscowościach [...] oraz [...], w konsekwencji nie jest ustalone czy były właściciel spełniał przesłanki z art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U z 2017 r. poz. 2097). To z kolei prowadzić musi do wniosku, że stan faktyczny sprawy w ww. zakresie nie został dotychczas wyjaśniony w sposób umożliwiający podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia na gruncie ustawy z 8 lipca 2005 r. Podjęta zatem w takich uwarunkowaniach decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., rozstrzygająca sprawę meriti, oceniana być musiała jako wydana z istotnym naruszeniem zasad procedury administracyjnej wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z tych też względów, organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania z zaleceniem poczynienia merytorycznych ustaleń w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości położonych w [...] i [...]. Tych bowiem nie mógł poczynić za organ pierwszej instancji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdyż naruszyłoby tym samym zasadę instancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), wyrażającą się w dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, a więc także dwukrotnej weryfikacji w toku instancji dowodów, które wprost determinują treść podejmowanego rozstrzygnięcia. W sprawie zaistniały zatem przesłanki o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie podstawowej okoliczności to jest tego, jakie nieruchomości A. B. pozostawił poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał także, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem na tym etapie sprawy ani Minister, ani też sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzają wyniku sprawy. Decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, że dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Tym samym na obecnym etapie postępowania sad nie może wypowiadać się co do prawidłowości czy też wadliwości stanowiska organu odwoławczego dotyczącego majątku położonego w miejscowości [...]. Ta kwestia będzie mogła być dopiero przedmiotem ewentualnej oceny po wydaniu przez organ II instancji decyzji merytorycznej. W świetle powyższych ustaleń, Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień w stosowaniu przepisów postępowania, dlatego na podstawie art. 151a § 2 ppsa oddalił sprzeciw.