I SA/Wa 1233/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Minister Rozwoju Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomość położona w [...] w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha objęta została decyzją Wojewody [...] z [...] października 2013 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna [...] kwietnia 2014 r. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] działka nr [...] stanowi własność M. K. w 1/2 części oraz A. K. w 1/2 części. W dziale III oraz IV brak jest wpisów. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która powstała z podziału działki nr [...]. W pkt 2 decyzji orzeczono o przyznaniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania na rzecz: M. K. i A. K. w wysokości po [...] zł. W pkt 3 zobowiązano [...] S.A do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Od decyzji powyższej odwołanie złożyła spółka [...]. Wskazała, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] października 2013 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, na podstawie której zostały podjęte ustalenia w zakresie wysokości należnego odszkodowania, a spółka działając w zaufaniu do księgi wieczystej uzgodniła i wypłaciła odszkodowania ujawnionemu w księdze wieczystej właścicielowi działki, tj. Gminie Miejskiej [...]. Spółka zaznaczyła, że wypłacając Gminie Miejskiej [...] odszkodowanie kierowała się rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 9s ust. 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1594), w brzmieniu obowiązującym 17 kwietnia 2014 r., decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zatwierdza się podział nieruchomości. Mapy z projektami podziału nieruchomości stanowią integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. W myśl art. 9s ust. 2 ustawy linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanowią linie podziału nieruchomości, natomiast nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna (ust. 3). Na mocy przepisu art. 9y ust. 1 ustawy za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między [...] S.A. a dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania (ust.2). Minister wskazał, że art. 9y ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowił, że wysokość odszkodowania ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, albo w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Mając na uwadze, że według stanu na dzień uostatecznienia decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], stanowiła własność Gminy [...], w dniu [...] czerwca 2014 r. [...] S.A. uzgodniły z Gminą [...] wysokość odszkodowania, m.in. za działkę nr [...]. Na podstawie protokołu z [...] czerwca 2014 r. [...] S.A. wypłaciły na rzecz Gminy [...] odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...] H. K. nabyła przez zasiedzenie [...] maja 2005 r. nieruchomość położoną w [...] składającą się z działki nr [...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą nr [...], z której wyodrębniono działkę nr [...] o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą nr [...]. Natomiast spadkobiercami H. K., zmarłej [...] sierpnia 2013 r., jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z [...] stycznia 2014 r., są: M. K. oraz A. K. w 1/2 części. Zgodnie z treścią art. 9y ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, zmienionym ustawą z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 200), wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw z 15 stycznia 2015 r. do postępowań w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, o której mowa w rozdziale 2b ustawy o transporcie kolejowym wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Minister zaznaczył, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] marca 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. (uprawnienia nr [...]). Operat jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Organ rozpoznając sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny z przepisami prawa, jak również czy jest logiczny i zupełny. Minister wskazał, że w związku z upływem ponad dwóch lat od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie jest możliwe potwierdzenie jego aktualności i przeprowadzenie jego analizy. Powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy podniósł, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Minister wskazał, że w trybie art. 136 kpa może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W art. 15 kpa została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, że organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Organ wyjaśnił, że realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP) wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w II Instancji. Ponadto Minister wskazał, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę U. W. zawierał nieprawidłowości, które uniemożliwiłyby jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Szczególne wątpliwości organu odwoławczego budzi przeprowadzona przez biegłą analiza rynku nieruchomości o przeznaczeniu kolejowym. Zgodnie z treścią § 36 ust. 4 w zw. z § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 555) w przypadku, gdy na realizację inwestycji kolejowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję kolejową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu kolejowym. W operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania podano, że dokonano analizy lokalnego oraz regionalnego rynku nieruchomości o przeznaczeniu kolejowym. Biegła wskazała, że przeprowadziła analizę rynku lokalnego i regionalnego obejmującego duże miasta o podobnej liczbie ludności co [...] (kilkadziesiąt do ponad 100 tys.), jednak z uwagi na brak na rynku transakcji nieruchomościami zabudowanymi przeznaczonymi pod tereny kolejowe, wyceny dokonano w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Minister stwierdził, że autorka operatu nie określiła, co rozumie pod pojęciem "rynek regionalny", a także nie wymieniła z nazwy żadnego miasta objętego monitoringiem, co nie pozwala na ustalenie obszaru na którym została przeprowadzona analiza rynku. Ponadto rzeczoznawca nie zamieściła informacji o okresie, w którym przeprowadzone zostało badanie rynku nieruchomości o przeznaczeniu kolejowym, więc nie ma możliwości zweryfikowania, czy biegła badała również rynek nieruchomości z okresu ponad dwóch lat od daty wyceny. W praktyce przyjmuje się, że okres monitorowania rynku obejmuje dwa lata wstecz od daty wyceny. W przypadku zbyt małej liczby transakcji lub braku transakcji w okresie dwuletnim biegły ma możliwość wydłużenia okresu badania. Przy czym, zaniechanie rozszerzenia rynku ponad dwuletni okres, może skutkować pominięciem transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianej, a występującymi w okresie wcześniejszym. W ocenie Ministra rzeczoznawca nie zdefiniowała w sposób przejrzysty analizowanego rynku, zarówno jeśli chodzi o wymiar geograficzny, jak i okres objęty analizą. Tak sporządzony operat uchybia wymogom określonym w § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, a także narusza § 55 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Odnosząc się do zarzutu odwołania Minister wskazał, że Wojewoda prawidłowo ustalił krąg osób uprawionych do otrzymania odszkodowania. Z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] kwietnia 2016 r., sygn. [...] wynika, że H. K. nabyła przez zasiedzenie [...] maja 2005 r. nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], obręb [...], składającą się z działki nr [...]o pow. [...] ha, z której wyodrębniono działkę nr [...] o pow. [...] ha. W chwili uostatecznienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, tj. [...] kwietnia 2014 r., prawo własności do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało H. K.. Tym samym jej następcy prawni – M. K. oraz A. K. - są uprawnieni do otrzymania należnego odszkodowania. Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na uzgodnienie wysokości odszkodowania pomiędzy [...] S.A. a Gminą [...] nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] prawidłowo wszczął [...] lutego 2019 r. postępowanie administracyjne i wydał decyzję odszkodowawczą. Mając na uwadze, że według stanu na dzień wydania oraz na dzień ostateczności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej właścicielami nieruchomości byli następcy prawni H. K. – M. K. i A. K. Minister uznał, że nie doszło do uzgodnienia w zakresie wysokości odszkodowania między inwestorem a właścicielami nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, a zatem istniały podstawy do wszczęcia postępowania odszkodowawczego w trybie administracyjnym. Nie sposób przy tym uznać, że w przedmiotowym stanie faktycznym ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej na rzecz M. K. i A. K. narusza zasadę wiary publicznej ksiąg wieczystych. Natomiast kwestia zwrotu odszkodowania wypłaconego Gminie Miejskiej [...] przez spółkę [...] S.A. należy do sfery roszczeń cywilnoprawnych i pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania. Sprzeciw od decyzji Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r. złożyły [...] S.A. w [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa, polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem postępowanie organu pierwszej instancji podlegało umorzeniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi, podnosząc m.in., że brak było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] merytorycznego rozstrzygnięcia ustalającego wysokość odszkodowania, z uwagi na funkcjonujący w obrocie prawnym protokół uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejecie praw do nieruchomości, obejmujący m.in. działkę ew. nr [...]. Negocjacje pomiędzy [...] S.A. z wywłaszczonym podmiotem stanowiły przewidziany przez ustawodawcę sposób rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Porozumienie z [...] czerwca 2014 r. ma charakter ugody, której skutki powinny być tym silniej respektowane, im dłuższa jest w danej sferze życia pespektywa czasowa podejmowanych działań, zgodnie z zasadą pewności obrotu. Spadkobiercy H. K. powinni dochodzić kwoty odszkodowania od Gminy Miejskiej [...] w trybie postępowania cywilnego, jako świadczenia nienależnego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ppsa wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa). Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa, w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć należy, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 kpa może być wydana w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowo Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego sporządzonego przez U. W.. Operat ten w dacie orzekania przez Wojewodę był wprawdzie aktualny, ale wadliwy. Należy podzielić stanowisko Ministra, że operat szacunkowy stanowi najistotniejszy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Operat powinien spełniać wymogi formalne określone w przepisach ustawy i powołanym na wstępie rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, odpowiednim doborze nieruchomości podobnych, właściwych cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat sporządzony w niniejszej sprawie tych wymogów nie spełniał. Zgodnie z § 37 w zw. § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w przypadku, gdy na realizację inwestycji kolejowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję kolejową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu kolejowym. Przepis ten stanowi o pierwszeństwie w określaniu wartości rynkowej nieruchomości. Biegła wskazała na brak na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu kolejowym, wobec tego wycenę przeprowadziła przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, tereny zabudowy mieszkaniowo –usługowej. Jednakże z operatu nie wynika jaki rynek regionalny biegła badała, jakie miasta rynek ten obejmuje. Nie pozwala to na ustalenie obszaru na którym została przeprowadzona analiza rynku. Rzeczoznawca nie zamieściła informacji o okresie, w którym przeprowadzone zostało badanie rynku nieruchomości o przeznaczeniu kolejowym. Należy więc zgodzić się z organem II instancji, że rzeczoznawca nie zdefiniowała w sposób przejrzysty analizowanego rynku, zarówno jeśli chodzi o wymiar geograficzny, jak i okres objęty analizą. Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Zgodnie natomiast z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Operat rzeczoznawcy U. W. tych wymogów nie spełnia, czego nie dostrzegł organ I instancji. Nie zobowiązał rzeczoznawcy do uzupełnienia operatu lub do złożenia stosownych wyjaśnień. Należy ponadto zauważyć, że w dacie orzekania przez Ministra operat utracił aktualność - upłynęły dwa lata od jego sporządzenia. W tej sytuacji nie jest możliwe potwierdzenie aktualności operatu. Wobec wskazanych powyżej naruszeń słusznie organ II instancji uchylił decyzję Wojewody w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów. Oznacza to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu wskazać należy, że skarżąca zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa faktycznie podnosi naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 9y ustawy o transporcie kolejowym, powołując dokonane uzgodnienia pomiędzy Gminą [...] a skarżącą i podważając prawo do ustalenia odszkodowania na rzecz M. i A. K., którzy w postępowaniu wywołanym sprzeciwem nie biorą udziału. Jak wyżej zaznaczono sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego nie związanych z regulacją art. 138 § 2 kpa. Treść art. 64e i art. 151a § 1 ppsa należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 ppsa nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 611/21). Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Podsumowując wskazać należy, że omówione powyżej uchybienia postępowania przed organem I instancji (art. 7, 77 § 1, 80 kpa) oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 64d § 1, art. 64e ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.