I SA/Wa 1234/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H. K. i T. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących H. K. i T. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania T. K. i H. K. (dalej powoływani jako skarżący), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak:[...], orzekającej w pkt 1 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę autostrady płatnej [...] od węzła "[...]" (km [...]) do granicy województwa [...], nieruchomości położonej w gminie L., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność H. i T. K., zobowiązującej dotychczasowych współwłaścicieli do wydania działki w terminie 31 dni od dnia doręczenia decyzji współwłaścicielom nieruchomości (pkt 2) oraz ustalającej wysokość odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł. (pkt 3), a także w pkt 4 zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od kiedy decyzja podlegać będzie wykonaniu Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. zmienioną w części decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. znak: [...], ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie byłego województwa [...]. Pismem z dnia 12 marca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do skarżących z ofertą nabycia w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...]. W związku z negatywnym wynikiem negocjacji wnioskiem z dnia 24 lipca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia ww. działki. Wojewoda [...] stosownie do art. 15. ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismem z dnia 31 sierpnia 2007 r. wyznaczył stronom termin do zawarcia umowy cywilnoprawnej w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej działki do dnia 31 października 2007 r. Po bezskutecznym upływie tego terminu, pismem z dnia 12 sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej działki. W toku postępowania przed organem wojewódzkim ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość objęta księgą wieczystą [...] posiada w Dziale IV wpis hipoteki umownej w kwocie [...] zł - pożyczka na rzecz [...] oraz wpis hipoteki umownej zwykłej w kwocie [...] zł na rzecz Bank [...]. Niemniej pismem z dnia 3 grudnia 2008 r. Bank [...] wyraził zgodę na wykreślenie hipoteki wraz ze wszystkimi odnoszącymi się do niej wpisami dodatkowymi. W dniu 14 października 2008 r. odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej działki, podczas której przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy oraz zapoznano strony z operatem szacunkowym. Dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego, w dniu 22 września 2008 r. został sporządzony operat szacunkowy określający wartość działki nr [...] o pow. [...] ha na łączną kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę autostrady płatnej [...] opisanej powyżej nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących oraz ustalił wysokość odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odwołania nie uwzględnił. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że procedura wywłaszczeniowa została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - dalej powoływana jako specustawa drogowa. Również wysokość ustalonego odszkodowania została zdaniem Ministra określona prawidłowo. Operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.) - dalej powoływana jako ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W niniejszej sprawie grunt oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Autor operatu dla oszacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości stwierdził zaistnienie na badanym rynku lokalnym w 2007 roku kilkudziesięciu transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrady [...]. Do końcowej analizy wybrano 30 transakcji gruntami podobnymi przeznaczonymi pod drogi (str. 6 operatu). W oparciu o transakcje obliczono trend czasowy wzrostu cen. Następnie ustalono współczynniki korygujące mające wpływ na wartość gruntu takie jak: lokalizacja ogólna, wielkość i kształt działki, rodzaj i klasa użytku, dojazd oraz lokalizacja szczegółowa. Na podstawie tych danych ustalono wartość gruntu. Ponadto w operacie oszacowano wartość składników roślinnych ([...]) oraz wartość składników budowlanych znajdujących się na wywłaszczonej działce ([...]). Łączną wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Minister stwierdził, że w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym nie mają zastosowania przepisy ww. rozporządzenia. Kwestie lokalizacyjne związane z ustalaniem linii rozgraniczających teren inwestycji drogowej, w tym także podział nieruchomości nie są przedmiotem niniejszego postępowania, a mogły być one podnoszone w toku postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji tej inwestycji. Zarzut naruszenia art. 13 ust. 3 specustawy drogowej poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu również – zdaniem organu - nie znajduje uzasadnienia, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana na podstawie tego przepisu. Odnośnie zarzutu co do przytoczenia w decyzji przepisu art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. dotyczącego wykupu pozostałej części nieruchomości, organ stwierdził, iż przytoczenie tego przepisu nie ma istotnego wpływu na niniejsze postępowanie, bowiem Wojewoda [...] jedynie informacyjnie w uzasadnieniu decyzji omówił zastosowanie ww. przepisu. Poniesiona kwestia dotycząca naruszenia art. 79 § 2 Kpa w zw. z art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez brak wezwania przez organ pierwszej instancji rzeczoznawcy majątkowego na rozprawę administracyjną organ uznał za bezzasadną, gdyż jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia z dnia 23 września 2008 r., Wojewoda prawidłowo zawiadomił rzeczoznawcę o terminie i miejscu rozprawy. Rzeczoznawca prawidłowo zawiadomiony nie stawił się jednak na rozprawie. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 20 października 2008 r. ustosunkował się do zgłoszonych przez strony podczas rozprawy uwag dotyczących operatu szacunkowego. Organ uznał również podniesioną w odwołaniu kwestię dotyczącą konieczności przeniesienia osadnika nieczystości z wywłaszczonej nieruchomości za niebędącą przedmiotem niniejszego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Także zarzut niezastosowania przez organ wojewódzki art. 128 ust. 4 ugn zdaniem Ministra są bezzasadne ponieważ ujemne skutki jakie następują na nieruchomościach sąsiednich nie mogą być uwzględnione w chwili ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. W obowiązującym stanie prawnym okoliczności faktyczne jakie mogą składać się na przyszły uszczerbek majątkowy nie mogą być rekompensowane poprzez podwyższenie wartości nieruchomości wywłaszczonej. Odszkodowanie za wywłaszczenie odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, będzie to ta część nieruchomości. Gdyby przyjąć, iż w odszkodowaniu za wywłaszczoną część nieruchomości mieszczą się wszystkie przyszłe szkody jakie powstaną na pozostałej części nieruchomości, to wówczas należałoby zaspokoić wszelkie przyszłe roszczenia, których obecnie nie można przewidzieć. Tak ustalone odszkodowanie byłoby sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., bowiem stanowiłoby "zryczałtowane" odszkodowanie za wszystkie ujemne wpływy inwestycji zrealizowanej na wywłaszczonej części. Skarżący nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 120 oraz art. 128 ust. 4 ugn poprzez nieuwzględnienie konieczności poniesienia nakładów na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm.). 2. W przedmiotowej sprawie istotną wątpliwość wywołuje pominięcie w decyzji wywłaszczeniowej rozważania zasadności nałożenia takiego obowiązku na wnioskodawcę wywłaszczenia. W tym kontekście kluczowego znaczenia nabiera treść art. 120 ugn. Przepis ten stanowi, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. 3. Z treści operatu szacunkowego (str. 8) oraz pism skarżących jednoznacznie wynika, że schody do lokalu położonego na piętrze znajdują się w części nieruchomości przeznaczonej do wykupu (wywłaszczenia) oraz konieczność budowy nowego osadnika nieczystości. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie czy okoliczność ta nie wypełnia znamion określonych w art. 120 ugn. Przy tym samo powołanie się na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 listopada 2008 r., w którym stwierdza się, że w ramach projektu budowlanego nie planuje się żadnych elementów drogowych w odległości 6 metrów od schodów, nie oznacza że nie będzie konieczna przebudowa tych urządzeń, ponieważ ich zlokalizowanie w liniach rozgraniczających drogi publicznej może stanowić niedogodność dla właściciela nieruchomości sąsiedniej. 4. Na etapie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego organ musi wziąć pod uwagę konieczność przebudowy infrastruktury związanej z pozostałą częścią nieruchomości, jeżeli ta przebudowa jest skutkiem wywłaszczenia. Nie chodzi w tym przypadku o abstrakcyjne zmniejszenie wartości pozostałej części nieruchomości, ale nałożenie takich obowiązków na inicjatora wywłaszczenia, aby pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości mogła funkcjonować w dotychczasowy sposób. Właśnie temu służy nałożenie w decyzji wywłaszczeniowej obowiązków określonych w art. 120 ugn. Nie zawsze bowiem zostaje spełniona przesłanka z art. 13 ust. 3 specustawy drogowej obligująca podmiot publicznoprawny do wykupu pozostałej części nieruchomości nie nadającej się do korzystania w sposób dotychczasowy. W wielu przypadkach ta pozostała część może być dalej wykorzystywana, tylko konieczne jest przebudowanie pewnych urządzeń. 5. W przedmiotowej sprawie, pominięcie kwestii przebudowy schodów i zbiornika nieczystości narusza zdaniem Sądu w sposób oczywisty art. 120 ugn. Jest to istotna z punktu widzenia zakresu ingerencji wywłaszczeniowej kwestia, która musi być szczegółowo wyjaśniona w postępowaniu wywłaszczeniowym. W innym bowiem przypadku skarżący musiałby ponieść negatywne konsekwencje wywłaszczenia, które powinny obciążać inicjatora wywłaszczenia. Dlatego też należy uznać, że organy obu instancji naruszyły tak art. 120 ugn jak i art. 7 i 77 Kpa w stopniu, którym mógł wpłynąć na wynik postępowania. 6. Natomiast na etapie wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej trudno jest mówić o naruszeniu art. 128 ust. 4 ugn. Co do zasady przepis ten dający prawo do odszkodowania za zdarzenia, o których mowa w art. 128 ust. 4 ugn zbliżony jest w swoje konstrukcji do odszkodowania z tytułu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (art. 124 ugn). W związku z tym oszacowanie szkody związanej z takim zdarzeniem jest możliwe dopiero po jego zaistnieniu, w tym przypadku wybudowaniu autostrady. Zdaniem Sądu art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ugn należy rozumieć jako normę dającą prawo do uzupełniającego odszkodowania po zrealizowaniu inwestycji, kiedy możliwe jest rzeczywiste określenie wysokości szkody. 7. Taką interpretację potwierdza § 43 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten nakazuje określać wartość poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, w ten sposób, że stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; oraz bierze się pod uwagę utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Wyjątkiem od tej zasady mogłoby być ustanowienie w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej służebności z jednoczesnym określeniem odszkodowania odpowiadającego wynagrodzeniu za służebność. 8. Niemniej jednak, w przedmiotowej sprawie nie ma mowy o żadnej służebności, zwłaszcza że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod ogólnodostępną autostradę. Dlatego też nie nałożenie w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej obowiązków, o których mowa w art. 120 ugn, zamykałoby w praktyce drogę do późniejszego odszkodowania za te zdarzenia. 9. Natomiast w pozostałej części zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana w trybie powołanej ustawy o zasadach i trybie przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych (obecnie w zakresie dróg publicznych). Jest to szczególna epizodyczna ustawa, która w pierwotnej wersji miała obowiązywać do końca 2006 r. i jej celem było zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast aż do 2010 r. - jako mówi uzasadnienie rządowego projektu tej ustawy. 10. Dokonując interpretacji przepisów tej ustawy trzeba mieć na uwadze cel tej specjalnej ustawy. Ze względu zatem na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. K 23/05). 11. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego została przeprowadzona rozprawa administracyjna, co wypełnia warunek określony w art. 118 ust. 1 ugn. Natomiast decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 119 ust. 1 ugn. 12. Nie można również dopatrzyć się naruszenia prawa co do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Nastąpiło ono zgodnie z przepisami specustawy drogowej, które przewidują, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. 13. Poza tą szczegółową regulacją zawartą w art. 18 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania stosuje się w pozostałym zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy powołanego przez Ministra rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego. Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zastosowanie art. 134 ugn oraz § 36 powołanego rozporządzenia. 14. Z operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej i według jej wartości rynkowej aktualnej na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ rzeczoznawca przyjął ceny aktualne - z dnia sporządzenia operatu szacunkowego tj. [...] września 2008 r. 15. Słusznie Minister przywołał treść § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne przyjmuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. 16. Tak więc wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca do porównań przyjął - z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości - piętnaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których były znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania, iż nie są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Analizą objął rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod drogi publiczne z obszaru gminy. 17. Wojewoda zawiadomił skarżących o sporządzeniu operatu szacunkowego i możliwości zgłoszenia uwag, a następnie, po zgłoszeniu uwag do operatu przez skarżących przesłał je do rzeczoznawcy w celu zajęcia przez niego stanowiska. Stanowisko rzeczoznawcy zawierające odpowiedź na uwagi do operatu zostało przesłane skarżącym, którzy zgłosili swoje zastrzeżenia w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. 18. Reasumując przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania w odniesieniu do konieczności nałożenia na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązków określonych w art. 120 ugn. Natomiast kwestia ewentualnego odszkodowania za niedogodności na działkach sąsiednich w skutek nałożenia obowiązków określonych w art. 120 ugn, jest odrębną sprawą która może być rozstrzygana dopiero po zakończeniu inwestycji. Wcześniej bowiem nie jest możliwe określenie wysokości szkody. Z przedstawionych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy