I SA/Wa 1234/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Zarządu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. A. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w gminie Z., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną – powiatową nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana w następującym stanie sprawy: Droga nr [...] (pierwotnie oznaczona nr [...]) relacji [..] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [..] 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] ([...]) zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Z uwagi na niewymienienie jej w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) stała się ona, z mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Przekazana została Powiatowi [...] za protokołem z dnia 3 lutego 1999 r. Powyższa droga w dacie [...] grudnia 1998 r. miała być zlokalizowana na części działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Z., stanowiącej wówczas własność J. A., który z kolei aktem notarialnym z [...] sierpnia 2011 r. (rep. A nr [...]) darował ją dzieciom – M. A. i A.B.. Po zniesieniu współwłasności aktem notarialnym z [...] kwietnia 2012 r. (rep. A nr [..]) wyłącznym jej właścicielem stał się M. A. Działka nr [...] decyzją Burmistrza Z. z [...] grudnia 2011 r. podzielona została na działki nr [...] i [...]. Działkę nr [...] ( o pow. [...] ha) w dniu [...] maja 2012 r. podzielono z kolei na działki nr [...] (o pow. [...] ha) i nr [...] (o pow. [...] ha). Na wniosek Zarządu Powiatu [...] o wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających (...), własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która wedle inicjatora miała być w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta wspomnianą drogą. W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2012 r stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności ww. nieruchomości, jako zajętej drogą publiczną. Odwołując się do treści art. 73 ust. 1 powołanej ustawy ocenił on, że zostały spełnione wymienione tym przepisem przesłanki, dotyczące zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] drogą publiczną, braku przynależnego jednostce samorządowej lub Skarbowi Państwa tytułu własności i publicznoprawnego władania nieruchomością. Jeśli chodzi o zajęcie nieruchomości drogą organ powoływał się na dowód z kopii mapy zasadniczej założonej w roku 1985 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo [...] w B. (na której Dyrektor Wydziału [...] naniósł odręczną adnotację, że obrazuje ona stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.). Władanie publicznoprawne miała z kolei potwierdzać dokumentacja w postaci opisu technicznego drogi z 1973 r. oraz dokumentacja techniczna przebudowy drogi z 1988 r., która to przebudowa jednak nie została zrealizowana. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. A., który podnosił, że nieruchomość (stanowiąca pierwotnie część działki nr [...]) do 2004 r. była ogrodzona i nikt poza ówczesnym właścicielem nie sprawował na niej władztwa. W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwracał uwagę, że w aktach sprawy brak jest mapy dla celów prawnych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, zgodnie z regułami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572), obejmującej swym zakresem przedmiotowe nieruchomości i granice drogi publicznej wraz z naniesioną adnotacją potwierdzoną przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, w zakresie geodezji i kartografii, że przedstawia ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r. lub innego pracowania geodezyjnego zwierającego informację na podstawie jakich materiałów, o których mowa w § 76 przywołanego rozporządzenia stwierdzono ten stan zajęcia. Minister zwracał przy tym uwagę, że ze znajdującej się w aktach mapy z 21 maja 2012 r. z projektem podziału nie wynika by przedstawiała ona stan zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie Ministra nie udokumentowane zostało także publicznoprawne władanie nieruchomością, gdyż sporządzenie projektu przebudowy drogi w latach osiemdziesiątych, która to przebudowa nie została zrealizowana tego władania nie potwierdza. Organ odwoławczy zauważał przy tym, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można: umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. a dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usług w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg przed ww. datą, dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Konkludując zaś ocenił, że ze względu na niewyjaśnienie kwestii zajętości nieruchomości drogą jak też publicznoprawnego nią władania, decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Powiatu [...] zarzucając jej naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżący podnosił, że na okoliczność zajęcia nieruchomości drogą publiczna złożono do akt kopię mapy zasadniczej złożonej przez [...] w B. w roku 1985. Organ pierwszej instancji uznał ten dowód za potwierdzający zajętość gruntu. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie zajął stanowiska w przedmiocie mocy dowodowej tegoż dokumentu. Zdaniem skarżącego także kwestia władania publicznoprawnego nieruchomością została udokumentowana, gdyż w jego ocenie wystarczającym w tym względzie był dowód ze złożonego na tę okoliczność oświadczenia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podnieś należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju o charakterze kasacyjnym, wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie w sytuacji stwierdzenia istotnych wad postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem pierwszej instancji, spowodowanych naruszeniem norm postępowania, w konsekwencji których ustalony w tym postępowaniu stan faktyczny i zgromadzony materiał dowodowy, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy w zgodzie z normami prawa materialnego. Przy czym wad tych organ odwoławczy nie można sanować w procesie uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 k.p.a., ze względu na znaczny zakres tego postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę instancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), wyrażającą się w dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przy podejmowaniu takich rozstrzygnięć, nie dochodzi zatem do rozpoznania istoty sprawy objętej żądaniem jednostki, ale wyłącznie uchylenia wydanej uprzednio decyzji i nakazania ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, ze względu na stwierdzone wady i braki w pierwotnie prowadzonym postępowaniu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Infrastruktury i Rozwoju - a czego jak wynika z treści skargi nie kwestionuje także Zarząd Powiatu - określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W niniejszej sprawie zaś z ww. przesłanek wykazana została jedynie ostatnia, dotycząca nieprzysługiwania na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego tytułu własności do części działki nr [...] z obrębu [..] (w granicach wydzielonej w 2012 r działki nr [...]). Okolicznością niesporną jest bowiem, że nieruchomość ta stanowiła wówczas własność J. A.. Powyższe znajduje także potwierdzenie w treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej [...] oraz znajdujących się w aktach odpisach aktów notarialnych. Nie wykazano natomiast - wbrew temu co twierdzi skarżący - w sposób niebudzący wątpliwości ani zajęcia przedmiotowej nieruchomości drogą publiczną relacji [...], ani publicznoprawnego nią władania. Godzi zaś w tym miejscu przypomnieć, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, przesądza stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Istnienia tego rodzaju infrastruktury na dzień 31 grudnia 1998 r. w całym obszarze spornej działki nr [...] materiał dowodowy zgromadzonych w aktach nie potwierdza, a dokumenty geodezyjne przedłożone przez inicjatora postępowania do stanu istniejącego w tej dacie wprost się nie odnoszą. Nie sposób bowiem za takowe odniesienie uznać sporządzonej przez Dyrektora Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości odręcznej adnotacji na odpisie mapy zasadniczej z 1985 r., o treści wskazującej, że obrazuje ona stan istniejący na gruncie na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie widomo wszak - a organ wojewódzki tego nie wyjaśniał - na jakich dokumentach źródłowych czy innych dowodach swoje twierdzenie Dyrektor ów opierał. Z kolei sporządzona przez uprawnionego geodetę mapa z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]) z zaznaczoną granicą pasa drogowego, wykonana została w roku 2012. Przy czym, co należy podkreślić, obydwa te dokumenty granice pasa drogowego przedstawiają w sposób odmienny. Na pierwszej z map bowiem od strony wschodniej znajduje się ona poniżej skrajnego położenia zlokalizowanej w obszarze przedmiotowej nieruchomości linii wodociągowej, natomiast na mapie z 2012 r. granica pasa drogowego obejmuje już najdalej wysunięty w głąb nieruchomości punkt tejże linii. Jeśli przy tym te rozbieżności w dokumentach geodezyjnych zestawić z informacją podawaną przez właściciela nieruchomości, iż do roku 2004 działka objęta decyzją Wojewody stanowiła integralną część ogrodzonej nieruchomości oznaczanej nr [...] (vide odwołanie), to sposób zagospodarowania tej części nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. i możliwość posadowienia w jej obszarze drogi publicznej nie jest już taka oczywista jak utrzymuje strona skarżąca i jak przyjął to organ pierwszej instancji. A już z całą pewnością nie można stwierdzić, że zostało to wykazane w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości. Nic nie wnoszącą w tym zakresie do spornej kwestii jest również zalegająca w aktach dokumentacja z projektowanej przebudowy drogi, sporządzona w roku 1973 i 1988, która jak wskazuje sam Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B. nie została zrealizowana. Podzielić zatem należy pogląd organu drugiej instancji, że w rozpatrywanej sprawie stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. w ogóle nie został udokumentowany. A to oznacza, że w sprawie nie poczyniono kluczowych dla zastosowania norm prawa materialnego ustaleń elementów faktycznych i już tylko te okoliczności prowadzić musiały do uchylenie przez Ministra, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Wojewody i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Oznaczały bowiem że zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia J.A. (a przez to także aktualnego właściciela), w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. posiadanego przez niego konstytucyjnie chronionego prawa własności. Przeprowadzenie w tym aspekcie postępowania wyjaśniającego przez Ministra wykraczało poza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby, że podstawowe elementy stanu faktycznego sprawy ustalane byłyby dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a to z kolei mogłoby pozbawiać strony możliwości weryfikacji tych ustaleń w toku instancji. Wbrew zarzutom Zarządu Powiatu podejmując tej treści rozstrzygnięcie, Minister nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, a ocenę swoją sformułował w oparciu właściwą analizę zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych ocenianych we wzajemnej łączności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Nie zakwestionował on przy tym – jak sugeruje skarżąca - wiarygodności mapy sporządzonej dla celów podziału nieruchomości oraz przynależnego jej statusu dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. i wynikającego stąd domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w tym dokumencie stwierdzone. Zawarta bowiem na stronie 3 uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju uwaga o "braku w aktach sprawy mapy dla celów prawnych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, zgodnie z regułami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. (...), obejmującej swoim zakresem przedmiotowe nieruchomości i granice drogi publicznej wraz z naniesioną adnotacją potwierdzoną przez osobę posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie geodezji i kartografii, iż przedstawia ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r. (...)", nie odnosiła się do oceny wiarygodności czy rzetelności wykonania wspomnianej mapy, ale wyłącznie niedostatków materiału dowodowego zgromadzonego przez organ wojewódzki, w tym niepozyskania przezeń dokumentu geodezyjnego, który explicite wskazywałby na stan nieruchomości istniejący w ww. dacie. Trafnie również Minister wskazywał na koniczność pozyskania w calu udokumentowania publicznoprawnego władania nieruchomością, przywołanych w uzasadnieniu decyzji dokumentów źródłowych w postaci umów zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi, rachunków i faktur za wykonanie prac zlecanych przez zarządcę drogi, umów ubezpieczenia drogi itp. Oczywiście katalog środków dowodowych wymienionych przez Ministra nie jest zamknięty, gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Oznacza to, że skarżący ma możliwość dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności również innymi dowodami, niż wymienione przykładowo przez Ministra. Może więc być nim także oświadczenie osoby wykonującej przed 31 grudnia 1998 r. czynności związane z zarządem drogi bądź odpowiedzialnej za ich wykonanie, względnie mającej informację o takich czynnościach. Niemniej w pierwszym rzędzie organ winien podjąć starania pozyskania wspomnianych dokumentów, a dopiero wobec bezskuteczności takiej próby korzystać z dowodu z oświadczenia stron. Przy czym wówczas winien zadbać by były one złożone w warunkach, o których mowa w art. 75 § 2 k.p.a., tj. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie przepisów art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.