I SA/Wa 1235/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Iwona Kosińska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi S. K., E. G., H. G., K. S., M. G., B. G., W. G., I. K., J. K., W. K., R. K., E. T., A. K., W. M., J. M. i S. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku S. K. – sołtysa wsi W., działającego w imieniu własnym i mieszkańców tej wsi, o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę K. własności nieruchomości położonej we wsi W., gm. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że S. K. wniósł o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanej decyzji komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nadzorczego. W toku postępowania organ ustalił, że w 1960 r. nieruchomość położona we wsi W., gm. K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] należała do wspólnoty gromadzkiej wsi W. Z akt sprawy wynika zaś, że na terenie wsi W. nie działała spółka posiadająca prawo do zarządu przedmiotową nieruchomością, a także że w odniesieniu do tej działki nie została wydana do dnia komunalizacji decyzja dotycząca mienia gromadzkiego na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169). Powyższe oznacza - w ocenie organu, iż strona wnioskująca nie posiada tytułu prawnego do ww. nieruchomości, a tym samym nie jest ona legitymowana do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...]. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie nadzorcze. S. K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. We wniosku wskazał, że komisja inwentaryzacyjna błędnie przyjęła, że działka nr [...] pochodziła z majątku przejętego na cele reformy rolnej, gdyż w rzeczywistości była ona własnością Wspólnoty Wiejskiej wsi W. Podał również, że w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z dnia 2 listopada 1959 r. działka figuruje jako użytek publiczny i nadal jest potrzebna do użytku publicznego całej wsi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że ani S.K., ani inni mieszkańcy wsi W., nie posiadają legitymacji do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [..] czerwca 1993 r. Ich interes jest bowiem interesem faktycznym, a w odróżnieniu od prawnego, nie jest on wystarczający do uruchomienia postępowania nadzorczego wobec ostatecznej decyzji deklaratoryjnej, tj. decyzji stwierdzającej istnienie stanu określonego przez ustawodawcę. Minister wyjaśnił, że okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca, były już przedmiotem analizy, natomiast twierdzenie, że objęta decyzją komunalizacyjną działka nr [...] była "własnością" Wspólnoty Wiejskiej wsi W. - nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Minister podkreślił, że stan prawny i faktyczny komunalizowanej nieruchomości ustala się na dzień 27 maja 1990 r., a nie na dzień 2 listopada 1959 r., jak przyjął to wnioskodawca. Co zaś do statusu mieszkańców wsi W., organ zauważył, że w dniu komunalizacji byli oni użytkownikami przedmiotowej działki, albowiem - jak wnioskodawca sam przyznaje - "od przeszło 100 lat wieś korzystała z użytku publicznego i nadal działka jest potrzebna do użytku publicznego całej wsi". Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ugruntował się pogląd, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego podmiotów będących użytkownikami, najemcami, użytkownikami wieczystymi lub posiadaczami nieruchomości, albowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] podtrzymał stanowisko co do zasadności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komuanlizacyjnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. K., E. G., K. S., M. G., B. G., W. G., I. K., J. K., W. K., R. K., E. T., A. K., W. M., J. M. i S. S. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa przy jej wydawaniu oraz zaskarżono wpis w rejestrze pomiarowo-klsasyfikacyjnym w rubryce nr 6 – nomenklatury prawne gruntu, wskazujący, że przedmiotowa działka stanowiła były majątek wsi. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu i dodatkowo wskazano, że skomunalizowane działki nie posiadają księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Rację należy przyznać organowi orzekającemu, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego wynikałby jej tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, a konkretnie do działki o nr ew. [...]. Twierdzenia skarżących, że działka ta należy do wspólnoty wsi W. nie zostały poparte żadnymi dowodami. Z akt sprawy wynika wyłącznie, że przedmiotowa działka gruntu w istocie stanowiła mienie gromadzkie, jednakże na skutek kolejnych zmian stanu prawnego stała się mieniem państwowym. Przypomnieć należy, że ustawa z dnia 23 marca 1933 r. ustawy z dnia 23 marca 1993 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35, poz. 294) wprowadziła dwie podstawowe formy własności gromady. Były nimi majątek i dobro gromadzkie, które różniły się od siebie przeznaczeniem i sposobem użytkowania bądź używania. Majątek gromady był wyłączony z użytku powszechnego oraz użytku mieszkańców gromady. Z majątku tego korzystała tylko gromada jako osoba prawna. Dobro gromadzkie było przeznaczone do powszechnego użytku bez względu na to czy osoba korzystająca z tego dobra była mieszkańcem gromady, bądź było przeznaczone do użytku wszystkich lub niektórych grup mieszkańców gromady np. las gromadzki, pastwisko gromadzkie (patrz publikacje Jana Pisowicza pt. "Podmiot majątku byłych gromad" Państwo i Prawo z 1958 r. nr 11, Jerzego Arczyńskiego pt. "Mienie gromadzkie - mieniem państwowym" Nowe Prawo z 1967 r. nr 1, str. 86). Ten stan prawny istniał do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190). Ustawa ta zniosła dotychczasowe gminy i gromady, a utworzyła nowe gromady, jako jednostki podziału administracyjnego wsi, w której działały gromadzkie rady narodowe jako organy władzy państwowej. Własność mienia gromadzkiego nie przeszła na własność wsi, która nie miała osobowości prawnej, nie przeszła również na własność mieszkańców wsi. Przeważa pogląd w doktrynie, że od tego czasu właścicielem mienia gromadzkiego stało się Państwo. Przepis art. 38 tej ustawy gwarantował wszystkim mieszkańcom gromad nienaruszalność przysługującego im dotychczas prawa własności, użytkowania lub innego prawa rzeczowego i majątkowego. Mieszkańcy wsi mieli więc zagwarantowane powołanym przepisem prawo współwłasności do majątku stanowiącego wspólnotę gruntową oraz prawo użytkowania na dotychczasowych warunkach mienia gminnego, do którego własność służyła Państwu (patrz publikacje: Jerzego Arczyńskiego "Mienie gromadzkie - mieniem państwowym", H. Świątkowski "Niektóre zagadnienia prawne wspólnot gruntowych w Polsce" PUG z 1958 r. nr 9 str. 342, W. Dąbrowski "Zagadnienia mienia gromadzkiego" Zeszyty Naukowe Uniwersytetu A. Mickiewicza - Prawo 1958 r. nr 6 str. 73). Przesunięcie dobra gromadzkiego do wspólnoty gruntowej utrwaliła ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 69). W myśl art. 1 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 zaliczyła do wspólnoty gruntowej mienie tzw. dobra gromadzkie oraz mienie gromadzkie faktycznie użytkowane w dniu wejścia w życie ustawy przez mieszkańców wsi. Nad tym mieniem zarząd winna sprawować powołana do tego celu spółka, posiadająca osobowość prawną z chwilą zatwierdzenia statutu. Spory w zakresie ustalenia, które mienie stanowi mienie gromadzkie, bądź wspólnotę gruntową rozstrzygały w myśl art. 8 ust. 1 powołanej ustawy z 1963 r., właściwe do spraw rolnych i leśnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych w drodze decyzji. Kompetencje te na podstawie art. 5 pkt 10 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przejęły organy administracji rządowej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 1478/97). W doktrynie nie ma sporu co do tego, że wspólnoty gruntowe, jako szczególna współwłasność właścicieli danej wsi lub okolicy, nie podlegały komunalizacji (J. Ignatowicz "Prawo rzeczowe", Warszawa 1998, str. 66 in fine). Wskazuje się także, że utworzenie spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty, następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy. Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu, uchwalanego na podstawie wzoru statutu ustalonego przez właściwego Ministra (art. 15). Statut spółki, jak również jego zmiany, zatwierdza właściwy zarząd gminy; spółka nabywa osobowość prawną dopiero z chwilą zatwierdzenia statutu. Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ustawy). Reasumując, w świetle zebranej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby została powołana spółka, o jakiej mowa powyżej, co oznacza, że mieszkańcy wsi W. nie pozostają współwłaścicielami działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z poglądem organu, że strona skarżąca, nie mając tytułu prawnego do skomunalizowanej działki nr [...] nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., a zatem mieszkańcy wsi nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dopiero ustalenie, że wnioskodawca ma uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, czyni zasadnym badanie przez organ nadzorczy istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że ustalenie co do prawidłowości ujawnienia w księdze wieczystej skomunalizowanych działek nie może nastąpić w postępowaniu administracyjnym, ale powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Wyjaśnić należy również, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być badana prawidłowość wpisu w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym. Dodać należy, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej zostało wszczęte przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tej sytuacji organ prawidłowo umorzył postępowanie jako wszczęte przez podmiot nieuprawniony. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.