I SA/Wa 1235/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Anna Milicka - Stojek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr KOA/4990/Op/22 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z 6 września 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 19 kwietnia 2023 r., nr KOA/4990/Op/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. (dalej: "organ I instancji") z 6 września 2022 r., nr [..], o odmowie skierowania M. P. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") do domu pomocy społecznej. Decyzja Kolegium została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. M. P., w dniu 9 czerwca 2022 r., złożył wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej. W toku postępowania organ I instancji wystąpił w dniu 15 lipca 2022 r. z wnioskiem do Samodzielnego Publicznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w C. o uzupełnienie dokumentacji w zakresie powodu hospitalizacji wnioskodawcy, jej terminu oraz o ustosunkowanie się lekarza prowadzącego co do konieczności skierowania wnioskodawcy do domu pomocy społecznej. Dnia 16 sierpnia 2022 r. wpłynęła odpowiedz na ww. pismo, z którego wynika, że M. P. przebywa w ww. placówce na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego [...] (sygn. akt [...]), a sprawa skarżącego nadal prowadzona jest przez Sąd Okręgowy [...] w B. (sygn. akt [...]). Termin opuszczenia szpitala nie jest znany, skarżący przebywa w nim pod obserwacją sądowo-psychiatryczną, z zaleceń lekarskich wynika, że stan zdrowia skarżącego nie wymaga całodobowej opieki, ani okresowej, ani stałej i w związku z tym lekarze nie widzą konieczności skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej. Burmistrz Miasta Z., w uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji z 6 września 2022 r., przytoczył art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej: "u.p.s.") oraz stwierdził, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż zapewnienie prawidłowego funkcjonowania oraz niezbędny zakres świadczonych usług jest możliwy do realizacji w dotychczasowym środowisku. W związku z powyższym organ I instancji - m.in. na podstawie art. 17 ust 1 pkt 16, art. 54 ust 1, 2, 2a, art. 59 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 u.p.s.- odmówił M. P. skierowania do domu pomocy społecznej. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący podnosząc, że spełnił przesłanki wynikające z art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. do umieszczenia go w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ww. decyzją z 19 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z 6 września 2022 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Dalej stwierdził, że z załączonego do akt sprawy zaświadczenia lekarskiego wydanego przez Samodzielny Publiczny Psychiatryczny Zakład Opieki Zdrowotnej w C., w której przebywa skarżący, nie wymaga on całodobowej opieki, ani stałej, ani okresowej i nie wymaga skierowania do domu pomocy społecznej. Tym samym, M. P. nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 54 ust. 1 u.p.s., kwalifikujących wnioskodawcę do wydania przez organ decyzji pozytywnej. Organ II instancji dodał także, iż z akt sprawy, a dokładnie z oświadczenia majątkowego wynika, że skarżący jest współwłaścicielem domu o pow. 80 m2, a zatem nie jest osobą bezdomną. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości. W skardze zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 7, 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego, nieuwzględniające całokształtu materiału dowodowego skutkujące błędnym uznaniem, iż: a) skarżący nie wymaga całodobowej opieki, podczas gdy w opiniach okresowych wydawanych przez lekarza psychiatrę oraz psychologa znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez Sąd Okręgowy w B. wskazuje się, iż skarżący wymaga opieki w związku z chorobą ponieważ nie osiągnięto poprawy w stopniu umożliwiającym funkcjonowanie w społeczeństwie; b) uznanie, iż skarżący nie wymaga całodobowej opieki w szczególności w zakresie podawania leków, podczas gdy w ww. opiniach wskazuje się, iż po zwolnieniu z internacji skarżący natychmiast zaniechałby farmakoterapii; c) niedokonanie oceny uwzględniającej indywidualne potrzeby skarżącego w tym potrzeby kontaktu z bliskimi osobami, która w obecnym miejscu pobytu nie może być realizowana; d) błędna ocena sytuacji osobistej skarżącego dotycząca bezdomności skutkującej niemożnością zapewnienia skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych. 2. Naruszenie prawa materialnego, tj: a) art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie pomimo spełnienia przez skarżącego łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w ww. przepisie oraz poprzez błędne uznanie, iż pobyt na internacji uniemożliwia skierowanie w domu pomocy społecznej; błędne uznanie, iż skierowanie do domu pomocy społecznej jest tożsame z umieszczeniem w domu pomocy społecznej; b) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 33 § 1 ustawy o prawach pacjenta z dnia 6 listopada 2008 r. w zw. z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez: • uznanie, iż prawidłowe funkcjonowanie skarżącego może być zapewnione w obecnym miejscu jego pobytu, pomimo iż skarżący nie może realizować prawa do kontaktu z rodziną i osobami bliskimi gwarantującego mu poczucie bezpieczeństwa w jego miejscu pobytu i niepodjęcie przez organ wysiłku zmierzającego do umożliwienia skarżącemu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co godzi w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego skarżącego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego od według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że Kolegium dokonało dowolnej, nie obejmującej wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie ustalenia trzech przesłanek wskazanych w art. 54 u.p.s. Dalej podniósł, że z okresowych opinii biegłych wynika, iż stan zdrowia skarżącego nie pozwala na jego funkcjonowanie w społeczeństwie, ponieważ skarżący nie będąc pod całodobową opieką zaniechałby przyjmowania leków. Natomiast, z opinii psychiatrycznych wynika, iż stan zdrowia psychicznego skarżącego nie pozwala mu na samodzielnie funkcjonowanie w ramach społeczeństwa z uwagi na zaburzenia urojeniowe skarżącego, które mają wpływ na jego postępowanie i myślenie. Następnie wyjaśnił, że skarżący nie jest już współwłaścicielem wskazanej w decyzji nieruchomości oraz nie jest nigdzie zameldowany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że skarżący od 7 lat przebywa na Oddziale Zamkniętym Szpitala Psychiatrycznego oraz, że co pół roku sporządzane są opinie psychiatryczne na potrzeby postępowania przed Sądem Okręgowym w B. w sprawie środka zabezpieczającego. Podniosła, że z opinii tych wynika, iż stan zdrowia skarżącego nie pozwala na jego samodzielne funkcjonowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 2 u.p.s. wskazuje, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Niewątpliwie przepis art. 3 ust. 3 u.p.s. uzależnia rodzaj formę i rozmiar pomocy od okoliczności uzasadniających jej udzielenie, natomiast ust. 4 tego artykułu stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z powyższego przepisu wynika, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy osoba ubiegająca się o takie świadczenie spełnia następujące materialne przesłanki, a mianowicie: 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności; 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu; 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wszystkich wyżej wyliczonych przesłanek. Prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej organ obowiązany jest ustalić w sposób nie budzący wątpliwości zarówno stan zdrowia przyszłego pensjonariusza, jak i możliwości samodzielnego funkcjonowania, zakres koniecznej dla wnioskodawcy pomocy w kontekście opisanych wyżej przesłanek. Niezbędne jest w związku z tym ustalenie, że z jednej strony istnieją okoliczności kwalifikujące wnioskodawcę do umieszczenia w domu pomocy społecznej – wiek, choroba, niepełnosprawność – z drugiej strony organ winien ustalić, że nie jest w stanie zapewnić wnioskodawcy niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie. Analizując pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, iż organy obu instancji co najmniej przedwcześnie uznały, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do oceny, iż brak jest podstaw do skierowania skarżącego (rocznik 1962) do domu pomocy społecznej. Organy swoje stanowisko oparły jedynie na podstawie załączonego do akt zaświadczenia lekarskiego z 16 sierpnia 2022 r., w którym lekarz wskazał, że skarżący nie wymaga całodobowej opieki ani stałej, ani okresowej, i nie wymaga skierowania do domu pomocy społecznej (pkt 7 i pkt 9). Jednocześnie organ II instancji wskazał także, że z oświadczenia majątkowego skarżącego wynika, iż jest on współwłaścicielem domu, co oznacza, że nie jest on osobą bezdomną. Z drugiej jednak strony, zdaniem Sądu, organy nie uwzględniły okoliczności, które przesądziły o umieszczeniu skarżącego w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej, jego aktualnego stanu zdrowia i prognozy stanu zdrowia, wieku - a te także winny być brane przy ocenie przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s. Zauważyć bowiem należy, że z ww. zaświadczenia lekarskiego wynika również, iż choroba zasadnicza skarżącego to – zaburzenia urojeniowe przewlekłe, chorobę psychiczną rozpoznano ostatecznie u skarżącego w 2012 r. podczas obserwacji sądowo-psychiatrycznej, od tego czasu ma stosowany środek zabezpieczający, wymaga kontroli przy podawaniu leków. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że biegli sądowi sporządzając okresowe opinie o jego stanie zdrowia (pełnomocnik wyjaśniła na rozprawie, że sporządzane na potrzeby oceny stosowania środka zabezpieczającego) podnosili w nich, że "stan zdrowia skarżącego nie pozwala na jego funkcjonowanie w społeczeństwie". Podnosili także, że zaburzenia urojeniowe skarżącego mają wpływ na jego postępowanie i myślenie oraz, że nie będąc pod całodobową opieką zaniechałby przyjmowania leków. W skardze, odnosząc się do twierdzenia Kolegium o jego sytuacji majątkowej, skarżący wskazał, że nie jest już współwłaścicielem wskazanej w decyzji nieruchomości o czym świadczy postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt. [...], skarżący nie jest nigdzie zameldowany i nie posiada żadnego miejsca zamieszkania. Tym samym, w jego ocenie, po opuszczeniu szpitala nie jest możliwe zapewnienie mu opieki w formie usług opiekuńczych. W takim stanie faktycznym, zdaniem Sądu, niezrozumiałe są jednoznaczne wnioski Kolegium, że skarżący może samodzielnie egzystować i brak jest podstaw do skierowania do domu pomocy społecznej. Przy czym organy oparły się jedynie na oświadczeniu lekarskim z 16 sierpnia 2022 r. bez uwzględnienia innych opinii, w tym psychiatryczno-sądowych, które prawdopodobnie znajdują się w aktach sprawy w Sądzie Okręgowym w B. [...]. Te okoliczności organy powinny wyjaśnić, aby następnie móc zebrać i ocenić całościowo materiał dowodowy. W tym miejscu należy wskazać, że prowadząc postępowanie administracyjne organ ma obowiązek stać na straży praworządności i w tym celu powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego sprawy (art. 80 k.p.a.). W ocenie składu orzekającego, analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że okoliczności składające się na ocenę spełnienia przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s. nie zostały wystarczająco wyjaśnione i nie znalazły odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Zdaniem Sądu organy w sposób wybiórczy zebrały materiał dowodowy w sprawie. Tym samym, przy orzekaniu o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone uchybienia mogły mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, w toku ponownie prowadzonego postępowania, organ powinien uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie (tj. o opinie sądowo-psychiatryczne, na które to zwracała uwagę pełnomocnik skarżącego), a następnie przeanalizować całość materiału dowodowego i ocenić jego wartość dowodową. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a - orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt sentencji wyroku).