I SA/Wa 1236/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi O. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2015 r. [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek O. G., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] marca 2005 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez G. K. własności położonej w K., obrębie [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow.[...], zajętej pod drogę publiczną (gminną) – ul. [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] marca 2005 r. Wojewoda M., działając na podstawie art. 73 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), stanowiącej w dniu [...] grudnia 1998 r własność O. G. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie, w konsekwencji czego uzyskała ona walor ostateczności. Na wniosek O. G. z [...] czerwca 2009 r. wszczęte zostało przed Ministrem Infrastruktury postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, w efekcie którego Minister ów decyzją z [...] listopada 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lipca 2010 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., a to wobec braku należytego udokumentowania faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r., a także nie wyjaśnienia w sposób właściwy kwestii publicznoprawnego władania nieruchomością w przywołanej dacie. Skarga na decyzję nadzorczą Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1739/10. W wyniku wywiedzionej do wyroku sądu pierwszej instancji przez G. [...] K. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1373/11 uchylił powyższy wyrok, jak też obydwie wydane w sprawie decyzje Ministra Infrastruktury. W motywach tego wyroku sąd kasacyjny zwracał uwagę, że w uzasadnieniu kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji organ wojewódzki odniósł się do wszystkich przesłanek wymienionych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ustalając na dzień [...] grudnia 1989 r.: stan prawny przedmiotowej nieruchomości (własność O. G.), fakt zajęcia działki przez jednostkę samorządu terytorialnego i władania nią przez G. Wskazywał dowody w oparciu, o które organ wojewódzki czynił ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Sąd ów dostrzegał wprawdzie, że dokumenty geodezyjne, na których opierał się organ dokonując ustalenia stanu zajętości nieruchomości drogą zostały sporządzone po dniu [...] grudnia 1998 r., jednakże ocenił, że nie można im odmówić w ogóle mocy dowodowej. Tym bardziej, że na spornym odcinku ulica [...] była drogą gruntową, a więc o rozmiarach jej zajęcia pod drogę decydował faktyczny zakres korzystania z gruntu, co w praktyce oznaczało, że granice zajęcia wyznaczała możliwość powszechnego i nieograniczonego dostępu do spornego terenu. Zwracał jednocześnie uwagę, odwołując się do stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, że granica podziału dawnej działki nr [...] została przez geodetę wyznaczona wg śladu ogrodzenia istniejącego już w [...] r. pomiędzy pasem drogowym, a działką uczestnika postępowania. W efekcie powyższego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż nie można twierdzić, że decyzja W. M. z 2005 r. rażąco naruszała prawo. Taka sytuacja zachodziłaby bowiem wtedy, gdyby została ona wydana np. z zaniechaniem jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Natomiast, jeśli takie postępowanie zostało przeprowadzone, to nawet przy pewnym jego niedosycie, nie można tego rodzaju uchybienia rozpatrywać w kategoriach rażących. W tym stanie rzeczy sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z [...] marca 2005 r. stanowiła przedmiot ponownego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który decyzją z [...] czerwca 2014 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. W motywach decyzji wskazał na wiążący go wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także dowody na jakich oparł się organ wojewódzki ustalając zaistnienie przesłanek z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. oraz ocenił, że Wojewoda prawidłowo przeprowadził postępowania, a zgromadzony w aktach materiał potwierdza zajętość działki nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. drogą gminną oraz wykonywanie czynności potwierdzających władanie publicznoprawne nieruchomością. W konsekwencji uznał, że decyzja W. M. nie narusza rażąco prawa i nie jest obarczona także żądną inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem O. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] maja 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy, powielając argumentację uprzednio podnoszoną, w tym akcentując przede wszystkim związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2012 r. Na decyzję tę O. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której - odwołując się do dokumentów związanych z przebudową ul. [...] rozpoczętą w roku [...] - wywodził, że zajęcie jego nieruchomości nastąpiło po przejęciu zgłoszenie robót w dniu [...] października 2000r. Wskazywał przy tym na zajęcie jego nieruchomości od strony zachodniej pod tzw. sięgacz drogowy (nie objęty decyzją Wojewody) podnosząc, że sprawa przejęcia tej części gruntu nie została dotychczas załatwiona. Kwestionował także wiarygodność dowodu, na którym opierał się organ wojewódzki podejmując rozstrzygnięcie w sprawie w postaci oświadczenia Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z [...] grudnia 2004 r., Podnosił mianowicie, że oświadczając o zajęciu w dniu [...] grudnia 1998 r. działki nr [...] drogę publiczną, Dyrektor ów poświadczył nieprawdę. Formułowa jednocześnie zarzuty dotyczące nielegalnych działań jakich ma się dopuszczać Miasto K., co przejawia się w bezprawnym wymierzaniu mu podatków od nieruchomości, jak też bezprawnej zmianie przeznaczenia działki nr [...] w planie przestrzennym z [...] r. W związku z powyższym wnosił o uchylenie wszystkich decyzji opartych na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. Postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. , a jego przedmiotem była decyzja Wojewody M. z [...] marca 2005 r. nr [...] stwierdzająca nabycie przez G. K. z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) z obrębu [...], o pow.[...], zajętej pod drogę gminną – ul. [...]. Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wojewódzki podejmując na tej podstawie rozstrzygnięcie ocenił, iż w świetle całokształtu zgromadzonych w postępowaniu dowodów w tym m.in. oświadczenia Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z [...] grudnia 2004 r., projektu podziału działki nr [...] sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2004 r. przez Z. [...] w K. sp. z o.o., mapy zasadniczej prowadzonej przez O. [...] w K., a także metryki ul. [...], przesłanki przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę, opisane w cytowanym przepisie, zostały spełnione. Inicjując natomiast w 2009 r. postępowanie nadzorcze w przedmiocie ww. decyzji O. G. zarzucał jej rażące naruszenia prawa, które miało być efektem niewłaściwie ustalonego przez organ wojewódzki stanu faktycznego sprawy. Podnosił mianowicie, że do zajęcia jego nieruchomości drogą doszło dopiero w roku [...], kiedy rozpoczęto inwestycję związaną z przebudową ul. [...]. W konsekwencji nie mógł mieć do niej zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Kwestionował on przy tym wiarygodność oświadczenia Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z [...] grudnia 2004 r., jak też rzetelność wykonania dokumentacji geodezyjnej projektu podziału działki nr [...]. Wywodził także, że w efekcie tych prac budowlanych doszło do zajęcia większej części jego nieruchomości niż wynikałoby to z decyzji Wojewody, gdyż zajęto wówczas także część zachodnią jego nieruchomości sąsiadującą z tzw. sięgaczem drogowym. Sformułowanie jednak tego rodzaju zastrzeżeń w odniesieniu do ostatecznej decyzji z [...] marca 2005 r., w ramach żądania stwierdzenia jej nieważności z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) nie mogło się, zdaniem Sądu, okazać skuteczne. Wbrew bowiem temu co twierdzi skarżący, przeprowadzenie po roku 1998 prac budowalnych w obszarze drogi publicznej (w tym w rejonie obejmującym teren działki nr [...]) – samo w sobie nie dyskwalifikuje poprawności ustaleń faktycznych organu wojewódzkiego co do zajęcia powyższej nieruchomości pasem drogowym na dzień [...] grudnia 1998 r. Tym bardziej jeśli wziąć pod uwagę, że w owym czasie na spornym odcinku ulica [...] - na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1373/11, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak też uprzednio wydane w sprawie decyzje Ministra Infrastruktury stwierdzające nieważność decyzji Wojewody M. - była drogą gruntową, a więc o rozmiarach jej zajęcia pod drogę decydował faktyczny zakres korzystania z gruntu, co w praktyce oznaczało, że granice zajęcia wyznaczała możliwość powszechnego i nieograniczonego dostępu do spornego terenu. Okoliczność tego zajęcia mógł zaś dowodzić, jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, projekt podziału działki nr [...] sporządzony przez Z [...] w K. Spółka z o.o. i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz mapa zasadnicza dla tego terenu, prowadzona przez O. [...] w K. Podobnie publicznoprawne władanie nieruchomością, mogło być po myśli art. 75 k.p.a., dowodzone w oparciu o oświadczenie Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z [...] grudnia 2012 r. Samo natomiast subiektywne przekonanie skarżącego o niewiarygodności tego oświadczenia, jeśli nie jest poparte dowodami jednoznacznie wskazującymi, że obiektywnie istniejąca rzeczywistość przedstawia się odmiennie niż wynika to z jego treści – a takich dowodów w sprawie skarżący nie przedstawił - jest niewystarczające dla podważenia poprawności czynionych przez organ wojewódzki w oparciu o ten dowód ustaleń. Skoro zatem w sprawie zakończonej decyzją Wojewody M. dowody zgromadzone w aktach umożliwiały sformułowanie wniosku o zajęciu na dzień [...] grudnia 1998 r. należącej do O. G. działki nr [....] (wydzielonej z działki nr [...]) drogą publiczną oraz pozostawania jej w tej dacie w publicznoprawnym władaniu Miasta K., to podjętej w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzji Wojewody, potwierdzającej przejścia ex lege własności tej nieruchomości z dniem [...] tycznia 1999 r. na rzecz jednostki samorządu terytorialnego nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Z takim bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby treść podjętego rozstrzygnięcia pozostawała w oczywistej kolizji z normą prawną zawartą w stosowanym w sprawie przepisem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. lub gdyby władcze ukształtowanie na tej podstawie stosunku administracyjnoprawnego przez Wojewodę nie poprzedzone zostało jakimkolwiek postępowaniem dowodowym, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Z akt sprawy nie wynika także by decyzja Wojewody M. z [...] marca 2005 r. obarczona była jakąkolwiek inną kwalifikowana wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. o odmowie stwierdzenia jej nieważności odpowiada prawu. Respektuje ona przy tym wiążącą organ, z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocenę prawną sformułowaną w wydanym na gruncie niniejszej sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji jako zgodna z prawem oceniana być musi także utrzymująca ją w mocy decyzja tegoż Ministra z [...] maja 2015 r. Podnoszone zaś w skardze jak też na etapie postępowania nadzorczego argumenty o opłacaniu po 1999 r. podatków za całą działkę nr [...], oraz argumenty o rzekomym jej zajęciu także w obszarze nieobjętym decyzją Wojewody – co miało nastąpić przy okazji przebudowy drogi zainicjowanej w roku [...], czy też poniesienie przez skarżącego ewentualnych szkód w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, pozostają bez związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Powyższe fakty - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 2012 r. - istotne są bowiem, ale dla innych rodzajów postępowań. Godzi się zaś przypomnieć, że postępowanie nieważnościowe ma charakter wyłącznie kontrolny i podlega w nim ocenie jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Jego istotą jest więc ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa, przy dysponowaniu określonym materiałem dowodowym, podjąć rozstrzygnięcie o treści sformułowanej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy nią zakończonej. Stąd w postępowaniu nadzorczym Minister nie był zobowiązany do ponownego ustalenia kwestii spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. i prowadzenia w tym aspekcie postępowania dowodowego – do czego w istocie zmierzał wniosek skarżącego - ale jedynie stwierdzenia czy ustalając zaistnienie okoliczności objętych hipotezą normy prawnej zawartej w tym przepisie w ramach postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] marca 2005 r. jak też podejmując to rozstrzygnięcie organ wojewódzki rażąco naruszył prawo. Takich zaś naruszeń w sprawie stwierdzić nie sposób. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.