I SA/Wa 1237/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch /spr./ WSA Monika Nowicka Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego J. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o pow. [...] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2) oznaczoną jako działka nr [...] położoną w R. przy ul.[...] , stanowiącą własność J. W. oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy: Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby ogródków działkowych, między innymi oznaczonej wyżej nieruchomości stanowiącej własność J. W., ustalając równocześnie odszkodowanie za tę nieruchomość, na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 3 powołanej ustawy oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalania wysokości stawek odszkodowania za grunty nabywane na rzecz Państwa. Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2004 r. J. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu podnosząc w uzasadnieniu wniosku, że nie wolno było dokonywać wywłaszczenia pod ogródki działkowe, jeżeli grunt miał charakter gospodarstwa rolnego. Wywłaszczenie naruszało także art. 10 ust. 1 obowiązującej wówczas Konstytucji, który zapewniał ochronę indywidualnych gospodarstw rolnych. Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. w części dotyczącej wywłaszczenia naruszała prawo. Wojewoda wskazał, że cel, dla jakiego nieruchomość wywłaszczono, mieścił się w dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który dopuszczał wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Działka nr [...]o pow. [...] m2 przy ul. [...] była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a mianowicie pod pracownicze ogrody działkowe, zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji wydaną przez Urząd Miejski w R. w dniu [...] grudnia 1976 r. znak:[...]. Lokalizacja ogrodu działkowego była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. zatwierdzonym uchwałą nr [...]Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Zgodnie natomiast z art. 1 i 13 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 z późn. zm.) miejscowe plany przestrzenne opierały się na wieloletnich narodowych planach gospodarczych. Tym samym realizowanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego odpowiadało założeniom narodowych planów gospodarczych. Fakt, iż nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne nie stanowił przeszkody w przeprowadzeniu wywłaszczenia, bowiem o dopuszczalności wywłaszczenia decydował cel ujęty w zatwierdzonych planach, dla realizacji którego nieruchomość miała zostać wywłaszczona. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na skutek wniosku inwestora, po uprzednim jego wystąpieniu do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Wykonana została opinia szacunkowa przez biegłego z listy Wojewody [...], w której zawarto m.in. wycenę działki będącej własnością J. W. W dniu 9 sierpnia 1977 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, o której J. W. został powiadomiony. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody [...], decyzja o wywłaszczeniu nie naruszała przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Natomiast, jeśli chodzi o ustalenie odszkodowania, organ uznał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1977 r. rażąco narusza prawo. Zgodnie z art. 22 ustawy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych, przy czym opinia ta powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W rozprawie wywłaszczeniowej w dniu 9 sierpnia 1977 r. biegły jednak nie brał udziału, co wynika z protokołu rozprawy. Wydanie decyzji w zakresie odszkodowania jest rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Od decyzji Wojewody [...] J. W. odwołał się do Ministra Infrastruktury zarzucając pominięcie kwestii niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Powołał się na orzeczenia Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podkreślano, że nie wolno było w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy dokonywać wywłaszczeń gruntów rolnych na cele ogrodów działkowych. Wskazał na przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz na Konstytucję, która chroniła indywidualne gospodarstwa rolne. Odwołujący się zwrócił uwagę, że w innej sprawie Wojewoda [...] unieważnił decyzję wywłaszczeniową w całości, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał tę decyzję w mocy, a Naczelny Sąd Administracyjny skargę Polskiego Związku [...] oddalił. Minister Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania J. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], że organ wywłaszczeniowy prawidłowo ocenił niezbędność przedmiotowej nieruchomości na cele urządzenia ogrodów działkowych, gdyż ich realizacja odpowiadała założeniom narodowych planów gospodarczych. Na narodowych planach gospodarczych opierały się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a skoro wywłaszczony teren został objęty planem, to uzasadnione było przejęcie tej nieruchomości, tym bardziej że ogrody działkowe, zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) były urządzeniami użyteczności publicznej. Konstytucyjna ochrona indywidualnych gospodarstw rolnych nie oznaczała całkowitego zakazu wywłaszczenia gruntów rolnych, jeżeli grunt rolny był niezbędny na cel wywłaszczenia. Zakaz wywłaszczania gruntów rolnych wprowadzono dopiero nowelizacją ustawy wywłaszczeniowej z dnia 1 lipca 1982 r. Z treści wniosku o wywłaszczenie wynika, że wskazywał on cel wywłaszczenia, uzasadniał konieczność nabycia danej nieruchomości, precyzyjnie określał nieruchomość oraz jej właściciela, wskazywał sposób jej zagospodarowania. Potwierdzała to załączona do wniosku decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1976 r. wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. Uzasadnienie zaś uchwały nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wskazuje na to, że prowadzone były uzgodnienia mające na celu usunięcie rozbieżności pomiędzy przeznaczeniem terenów w obowiązującym wówczas ogólnym planie miejscowym i przepisami uchwały nr [...] Rady Ministrów w sprawie ochrony użytków rolnych. Minister Budownictwa uznał, że Wojewoda [...] słusznie ocenił, iż orzeczenie o wywłaszczeniu nie narusza prawa. Zgodził się także, iż decyzja Prezydenta Miasta R. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania została wydana z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem nie dopełniono obowiązku zapewnienia udziału biegłego w rozprawie i umożliwienia stronom zapoznania się z opinią dotyczącą wyceny nieruchomości. Wada skutkująca stwierdzeniem nieważności dotyczy więc tylko części decyzji odnoszącej się do ustalenia odszkodowania. Na ostateczną decyzję J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż obie decyzje wydane w sprawie złożonego przez niego wniosku naruszają prawo i nie liczą się z ochroną własności wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Organy nie wzięły pod uwagę, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na niezbędne cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Organ wywłaszczeniowy nie dokonał ustaleń w przedmiocie niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co stanowi oczywiste naruszenie art. 20 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Nie dokonano ustaleń, czy zostały spełnione materialne przesłanki wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 ustawy. Zarówno Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadały się w podobnych sprawach stojąc na stanowisku, że niedopuszczalne było wywłaszczenie pod ogrody działkowe nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postępowanie nadzorcze) jest postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Postępowanie toczące się w trybie art. 156 § 1 i nast. kpa jest postępowaniem samodzielnym i dotyczy odrębnej sprawy od sprawy rozstrzygniętej zakwestionowaną decyzją. Niemniej postępowanie to podlega tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują "zwykłe" postępowanie administracyjne. W szczególności do postępowania nadzorczego mają w pełnym zakresie zastosowanie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa statuujące podstawową zasadę procesową – dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wiąże się z obowiązkiem zebrania pełnego materiału dowodowego i wnikliwej jego oceny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Należy stwierdzić, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją tych zasad i norm nie dochowano. Podstawowa dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej kwestia dopuszczalności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości podlegała ocenie według przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która w art. 3 ust. 1 stanowiła, iż wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomości jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W treści dokumentów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonych w R. przy ul. [...] i [...] z przeznaczeniem pod pracownicze ogrody działkowe nie ma jakiejkolwiek wzmianki o tym, że nieruchomość rolna stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m2 będąca własnością J. W., jest niezbędna dla urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego. Należy zwrócić uwagę, że z przepisu art. 16 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej wyraźnie wynika, iż we wniosku o wywłaszczenie musiał być wskazany cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia danej nieruchomości na ten cel. Wbrew temu, co twierdzi Minister Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, takich ocen nie zawiera ani wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w R. z dnia [...] lipca 1977 r., ani też uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1977 r. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, ze organ wywłaszczeniowy był obowiązany dokonać oceny, czy nieruchomość wskazana we wniosku o wywłaszczenie, była rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6.08.1999 r. III RN 77/99, OSNAP 2002/4/82). W sprawie wywłaszczenia gruntów rolnych pod pracownicze ogrody działkowe ponadto istotne znaczenie miał przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, który na cele urządzenia ogrodów działkowych dopuszczał nabycie w drodze wywłaszczenia tylko terenów "odpowiednich". Tak więc ocena niezbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia musiała być dokonana wyraźnie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej w nawiązaniu do wniosku o wywłaszczenie (art. 16 ust. 2 pkt 2). Nie może to być wyprowadzane - jak to uczynił Minister Budownictwa - w sposób pośredni z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który ustalono lokalizację ogrodu. Brak wykazania, że nieruchomość stanowiąca własność J. W. była niezbędna na cele urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego powoduje, że decyzja o wywłaszczeniu rażąco naruszała art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Organy administracji nie dostrzegły też, że decyzja Prezydenta Miasta R. o wywłaszczeniu nieruchomości jest dotknięta istotną wadą formalną, ale o doniosłych skutkach materialnoprawnych. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1977 r. jest pozbawiona pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych, co stanowi naruszenie nie tylko ogólnej normy art. 107 § 1 kpa (w ówczesnym brzmieniu art. 99 § 1), ale też wyraźnie brzmiącego przepisu art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy wywłaszczeniowej. Naruszenie to należy uznać za rażące ze względu na to, że brak pouczenia o możliwości wniesienia odwołania godzi w podstawowe prawa procesowe strony (art. 127 § 1 i art. 128 kpa). Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w częściach dotyczących odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. w zakresie odnoszącym się do wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność J. W., zostały wydane w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny i prawny sprawy, niewłaściwą ocenę materiału dowodowego oraz błędną wykładnię prawa. Wprawdzie ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie ustalenia odszkodowania została dokonana przez organy administracji prawidłowo, bowiem o odszkodowaniu należnym wywłaszczanemu, należało orzec na podstawie wyników rozprawy i po wysłuchaniu opinii powołanego w tym celu biegłego (art. 22 ustawy o zasadach i wywłaszczaniu nieruchomości), Sąd postanowił jednak o uchyleniu obu decyzji w całości mając na względzie dalszy tryb postępowania przed organami administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji dokonają wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów uwzględniając wymogi ustawy odnoszące się zarówno do przebiegu postępowania wywłaszczeniowego jak i niezbędnych elementów decyzji wywłaszczeniowej, a także przedstawioną powyżej ocenę prawną dokonaną przez Sąd. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowił jak w sentencji wyroku.