I SA/Wa 1237/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1968 r., nr [...] – w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o pow. [...] ha z całej nieruchomości o pow. [...] ha położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...], zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność M. L. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] lutego 1968 r., na podstawie art. 1, 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, powoływana dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa") orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz ustaliło od [...] Przedsiębiorstwa [...] w G. na rzecz byłego właściciela odszkodowanie w wysokości [...] zł. Na skutek odwołania M. L., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] kwietnia 1968 r. utrzymała powyższą decyzję w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia, natomiast w części dotyczącej odszkodowania uwzględniła w całości żądania odwołującego się i orzekła o jego podwyższeniu do kwoty [...] zł. Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2009 r. następca prawny byłego właściciela nieruchomości – H. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń podnosząc, że dla przedmiotowej nieruchomości w dniu wywłaszczenia nie było w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej, w związku z czym wywłaszczenia dokonano z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 1968 r. i wskazał, że wywłaszczenia dokonano na wniosek [...] Przedsiębiorstwa [...] w G., a więc przedsiębiorstwa państwowego, z przeznaczeniem pod budowę bazy magazynowej i paczkarni. Konieczność wywłaszczenia na wskazany cel została potwierdzona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Architektury i Budownictwa o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1964 r., nr [...] podtrzymaną następnie decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 1968 r., nr [...] G. Tym samym wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wypełniało przesłankę wymienioną w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, wywłaszczenie poprzedzone zostało wystosowaną do M. L. przez ubiegającego się o wywłaszczenie, ofertą o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę [...] zł ustaloną przez uprawnionych rzeczoznawców. W odpowiedzi, właściciel nieruchomości pismem z dnia 4 września 1967 r. złożył oświadczenie o nie wyrażeniu zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości na warunkach zaproponowanych w ofercie. Wobec powyższego wnioskiem z dnia 24 października 1967 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] w G. wystąpiło o wywłaszczenie nieruchomości. Wniosek spełniał wszystkie warunki przewidziane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej zarówno co do treści, jak i załączników. Zgodnie z treścią art. 16 ww. ustawy zawiadomiono właściciela o wszczęciu postępowania oraz o miejscu i terminie wyznaczonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 30 listopada 1967 r. M. L., pomimo prawidłowego powiadomienia, w rozprawie nie wziął udziału. Organ wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa spełnia również wymogi określone w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Odnosząc się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności Minister podał, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja z dnia [...] lutego 1968 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż dla nieruchomości nie było ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Decyzja lokalizacji szczegółowej wydana została bowiem w dniu [...] października 1964 r., a zatem przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i z akt nie wynika aby w terminie była ona kwestionowana. Tym samym w chwili złożenia wniosku o wywłaszczenie wszystkie przesłanki materialne i formalnoprawne wywłaszczenia były zrealizowane. Właściciel nieruchomości dopiero po otrzymaniu oferty dobrowolnego podstąpienia nieruchomości, a więc prawie trzy lata po wydaniu decyzji lokalizacyjnej, złożył od niej odwołanie do właściwego organu. W związku z tym decyzją z dnia [...] stycznia 1968 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Architektury i Budownictwa po ponownym przeprowadzeniu postępowania, podtrzymało uprzednią decyzję w sprawie. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby decyzje z dnia [...] kwietnia 1968 r. i z dnia [...] lutego 1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia były dotknięte którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Na skutek wniosku H. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 15, art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto kwestionowana decyzja, zgodnie z art. 22 ww. ustawy zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek ono nastąpiło, ustala odszkodowanie, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. i [...] lutego 1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów skarżącej odnośnie ważności decyzji lokalizacyjnej organ wskazał, że w związku ze złożonym przez M. L. odwołaniem od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1964 r. sprawa lokalizacji była ponownie rozpatrywana. Nie oznacza to jednak, że ww. odwołanie zostało przyjęte do rozpoznania w trybie przywrócenia terminu. Decyzja lokalizacyjna z dnia [...] października 1964 r. po upływie terminu do wniesienia od niej odwołania stała się bowiem ostateczna, natomiast ten sam organ decyzją z dnia [...] stycznia 1968 r. jedynie podtrzymał swoją poprzednią decyzję. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. B. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] października 1964 r. nie mogła być ostateczna w dniu złożenia wniosku o wywłaszczenie, bowiem decyzja ta utrzymana została w mocy dopiero decyzją z dnia [...] stycznia 1968 r. Minister nie uwzględnił bowiem, że decyzji lokalizacyjnej nigdy nie doręczono M. L., a tym samym odwołanie od niej zostało przyjęte w trybie przywrócenia terminu w 1967 r. Dodatkowo decyzja lokalizacyjna, w oparciu o którą wydano decyzję wywłaszczeniową, została wydana w dniu [...] października 1964 r. i stosownie do klauzuli w niej zawartej traciła ważność po upływie 3 lat od jej wydania z powodu nie przystąpienia do zmiany sposoby wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt postępowania, do zmiany sposobu wykorzystania terenu nie przystąpiono we wskazanym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a."). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1968 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1968 r. - w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o pow. [...] ha z całej nieruchomości o pow. [...] ha położonej w G. przy ulicy [...], oznaczonej jako parcele nr [...], zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność M. L. Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art.156-158 kpa i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m. in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art.156 § 1 pkt 2 kpa) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 kpa ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tejże nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, czyli wydanie decyzji nastąpiło niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Wskazana niezgodność winna spełniać co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie podstawą materialno-prawną wydania orzeczeń z dnia [...] lutego 1968 r. i z dnia [...] kwietnia 1968 r. była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżąca wskazała na naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 poprzez przyjęcie przez organ, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego – ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie skarżącej Minister Infrastruktury dokonał błędnej oceny materiału dowodowego poprzez uznanie, iż wydanie decyzji wywłaszczeniowej mimo nie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się z takimi zarzutami i tak przedstawioną argumentacją skargi. Z akt administracyjnych bowiem wynika, że cel wywłaszczenia, o którym mowa będzie poniżej, był zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1964 r. wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w G., która została utrzymana w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w G. z dnia [...] stycznia 1968 r., z której jednocześnie wynika, że przewidziana inwestycja była ujęta w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym. Podstawą prawną do wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1964 r. był przepis art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określały teren, na którym inwestycja miała być prowadzona. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., z którego wynika, że w/w decyzja o lokalizacji szczegółowej była zgodna z obowiązującym planem ogólnym zespołu G-D oraz szczegółowym dzielnicy P. Powyższe dowody są zdaniem sądu przekonywające i stanowią przesłankę do uznania, że tak określony cel wypełnia dyspozycję przepisu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Na marginesie podnieść należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie było badanie decyzji lokalizacyjnej – niewątpliwie prawomocnej w dacie decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Wywłaszczenie nastąpić miało na cel budowy bazy magazynowej i paczkarni, który uznać należy za cel użyteczności publicznej. Pojęcie "celu użyteczności publicznej" zgodnie poglądami doktryny i orzecznictwa musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem jest wszystko to co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkowstwa, czy przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej. W przedmiotowej sprawie wypełnione jednak zostały ustawowe przesłanki celu użyteczności publicznej, gdyż budowa bazy magazynowej i paczkarni podyktowana była uzasadnionym interesem społecznym. Wypełnienie przesłanki ustawowej (art. 3 ustawy wywłaszczeniowej) potwierdza również fakt oparcia przedmiotowego rozstrzygnięcia na wyżej omówionej decyzji o lokalizacji szczegółowej w ramach zatwierdzonych planów gospodarczych. Nie może zdaniem Sądu budzić wątpliwości fakt prawidłowego przeprowadzenia rokowań, poprzez złożenie właścicielowi stosownej oferty w piśmie z dnia 17 sierpnia 1967 r., w rezultacie którego M. L. nie wyraził zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości - nastąpiło zatem wypełnienie dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Nie wziął również udziału w rozprawie administracyjnej, o terminie której został prawidłowo zawiadomiony. Natomiast w wyniku zastrzeżeń właściciela, oszacowano w toku postępowania administracyjnego kultury wieloletnie i nawożenie oraz ogrodzenie. W rezultacie tak wydane decyzje uprawomocniły się, a wywłaszczany nie wniósł odwołania, w tym również w zakresie wysokości odszkodowania. Z akt sprawy administracyjnej wynika również, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Ministra Infrastruktury skarżąca podnosiła zarzuty dotyczące sporządzonych opinii i braku udziału biegłych na rozprawie administracyjnej. Sąd nie uznał za rażące naruszenie prawa nieobecności biegłego na rozprawie, podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07, w którym stwierdził, że stosownie do art. 22 (poprzednio art. 21) odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zatem niewątpliwie z przepisu w/w artykułu wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest w rezultacie uwzględnienia zastrzeżeń M. L. dowodu wskazującego na kwestionowanie przez wywłaszczanego ostatecznie wskazanej w decyzji kwoty odszkodowania - nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd uznał, że organy administracji prawidłowo stwierdziły, że nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] listopada 1967 r. Nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej w sytuacji gdy brak jakiegokolwiek dowodu na kwestionowanie przez wywłaszczanego kwoty odszkodowania wskazanej w opinii, nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Nieobecność biegłego na rozprawie stanowiła wprawdzie naruszenie przepisu art. 21 ustawy, jednak nie może zdaniem sądu być oceniana w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca przy tym nie wykazała w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Rzeczoznawcami w toku postępowania byli rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., a ówczesne standardy prawne zakładały przygotowanie opinii na podstawie prostego działania matematycznego, polegającego na przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 nie zaś na ustaleniu rynkowej wartości nieruchomości, natomiast w zakresie wyceny naniesień roślinnych i ogrodzenia rzeczoznawcy oparli się na obowiązujących w tych zakresach cennikach, normach, przeprowadzili oględziny i dokonali pomiarów - okoliczności te nie były kwestionowane. Należy podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego sąd uznał, że Minister Infrastruktury wnikliwie i wszechstronnie przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.