I SA/Wa 1239/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy R., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², położoną we wsi L., gm. R., wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., ustalił odszkodowanie za opisaną wyżej działkę wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej w wyniku podziału dokonanego na wniosek jej współwłaścicieli i zobowiązał Gminę R. do wypłaty ustalonego odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy R. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na to, że nie zgadza się z ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartością nieruchomości. Rozpoznając sprawę Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie czy krajowe, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Zasadę tę stosuje się do postępowania podziałowego prowadzonego na wniosek właściciela. Z treści ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] wynika, że zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej we wsi L. gm. R., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m², uregulowanej w KW Nr [...]. W wyniku dokonanego podziału wyodrębniono m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m² z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej, oznaczonej symbolem [...]. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. W związku z tym, że strony postępowania nie uzgodniły wysokości odszkodowania za nieruchomość, współwłaściciele nieruchomości wnioskiem z dnia 6 września 2010 r. wystąpili do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Wojewoda [...] zaznaczył, że podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 8 listopada 2010 r., który zdaniem organu nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi zasady jego sporządzenia, tj. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przedmiotowy operat stanowi w sprawie dowód pomocny przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii, gdyż o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia prawidłowość i wiarygodność otrzymanego operatu szacunkowego. Organ przytoczył treść art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat uznał, iż istnieje możliwość stosowania dla celów wyceny nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zarówno zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne. Zatem po ustaleniu, że na analizowanym obszarze występują porównywalne transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest przyjęcie do wyceny metody określonej w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Takie ustalenia w przedmiotowej sprawie zostały dokonane. Zdaniem Wojewody [...] spełnione zostały również wymagania przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., który wymaga aby przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej do porównań przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości. Do analizy w niniejszej sprawie wzięto jedenaście nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wydzielona pod drogę publiczną, a więc operat szacunkowy powinien zostać sporządzony na podstawie § 36 ust. 1 lub § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy M.M. w operacie szacunkowym z dnia 8 listopada 2010 r., z uwagi na istniejące transakcje gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, określiła wartość nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną we wsi L. w oparciu o § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, stosując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań nieruchomości zajęte lub przeznaczone pod drogi, położone na rynku lokalnym, objęte transakcjami kupna – sprzedaży w okresie listopad 2008 r. – marzec 2010 r. Wojewoda [...] powołał treść art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zaznaczył, że podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy, który w jego ocenie nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi zasady jego sporządzania. Odnosząc się zaś podnoszonych w odwołaniu kwestii organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił zgłoszone przez Gminę R. zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonego operatu. Organ pierwszej instancji po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego uznał zaś, że operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń i przyjął operat jako dowód w sprawie. Ponadto - zdaniem Wojewody [...] - zarzut dotyczący wyboru przez rzeczoznawcę obszaru do badania rynku lokalnego z wyłączeniem terenów miejskich oraz transakcji przyjętych do porównań, nie stanowi powodu do podważenia jego prawidłowości, a stanowi jedynie polemikę co do wysokości ustalonego odszkodowania. Wojewoda [...] zaznaczył również, że operat szacunkowy dotyczący działki ewidencyjnej nr [...] sporządzony został zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w korelacji z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz że zgodnie z art. 157 ust. 2 powołanej ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W świetle powyższego - mając na uwadze, że sporządzony w sprawie operat nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych - organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Starosty [...] jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina R.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w związku z art. 153 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania. Zdaniem strony skarżącej organy wadliwie uznały, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując, że w celu określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął próbkę reprezentatywną utworzoną z 11 transakcji. Zdaniem skarżącej umieszczone w próbce transakcje nieruchomości bez opisu ich położenia oraz charakterystyki nieruchomości uniemożliwiają porównanie przytoczonych przykładów z przedmiotową nieruchomością. Przyjęte do porównania nieruchomości położone w miejscowościach J., S., W. i P. pochodzą z rynku odbiegającego chociażby pod względem przeznaczenia i zagospodarowania. Ponadto większość przyjętych do porównania nieruchomości ma powierzchnię odbiegająca od powierzchni szacowanej działki. Skarżąca wskazała także, że prawdopodobnie wszystkie transakcje sprzedaży dotyczyły jednego nabywcy, tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz że przyjęcie jednego typu transakcji, mającego szczególny charakter, w sposób rażący wypacza wycenę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej obu instancji ustalając odszkodowanie za nieruchomość położoną we wsi L., gm. R., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², przejętą na własność Gminy R., przeznaczoną pod poszerzenie drogi publicznej uznały, że sporządzony w dniu 8 listopada 2010 r. operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, jest prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Zauważyć trzeba, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania toczyło się w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania, w związku z tym, że między współwłaścicielami nieruchomości a Gminą R. nie doszło do uzgodnienia w powyższej kwestii, ustalona została na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 -135). Wskazać należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1). W myśl zaś art. 154 ust. 1 powołanej ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za opisaną wyżej działkę gruntu wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej, przyjęły operat szacunkowy sporządzony w dniu 8 listopada 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.M., która dokonując wyceny nieruchomości zastosowała metodę określoną w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny przedmiotowego operatu szacunkowego. Jak wyżej wskazano rzeczoznawca majątkowy M.M. sporządzając opinię z dnia 8 listopada 2010 r., z uwagi na dostateczną ilość działek gruntu nabywanych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, wartość nieruchomości oszacowała na podstawie § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Do wyceny przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jako rynek właściwy uznano obszar Gminy R. z wyłączeniem terenów miejskich. Do porównań przyjęto 11 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, które miały miejsce w okresie od listopada 2008 r. do marca 2010 r. Ustalono, że na wartość rynkową nieruchomości największy wpływ maja takie cechy jak lokalizacja, wielkość i kształt działki, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, stan zagospodarowania nieruchomości i terenów sąsiednich, wpływ drogi na wartość gruntów sąsiednich. Mając na uwadze powyższe ustalono, że ceny 1 m² gruntu kształtowały się od [...] zł do [...] zł, co dało cenę średnią [...] zł. Przy uwzględnieniu wskaźników korygujących wartość rynkową nieruchomości określono zaś na kwotę [...] zł/m². W ocenie Sądu przedmiotowy operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, sporządzony został według zasad określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Podkreślić trzeba, że rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż w sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania metody określonej w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w sposób czytelny i logiczny przedstawił procedurę wyłonienia transakcji nadających się do porównania, w piśmie z dnia 31 grudnia 2010 r., odpowiadając na zgłoszone w trakcie rozprawy administracyjnej uwagi, wyjaśnił zaś m.in. przyczyny wyeliminowania transakcji zawieranych na terenach miejskich. Zauważyć jednocześnie należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu orzekającego. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest jednakże możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zarówno organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny, mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej aktach prawnych, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W świetle powyższego uznać trzeba, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości podobnych i transakcji przyjętych do porównań, są bezpodstawne. Odnoszą się one bowiem do tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości, niepodlegających ocenie organów administracji publicznej w trybie art. 80 kpa, jak również ocenie sądu administracyjnego. Wskazać dodatkowo należy, że jeżeli Gmina R. uważała, iż sporządzony na zlecenie organu operat jest nieprawidłowy, to w toku postępowania administracyjnego miała możliwość przedstawienia operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Skarżąca mogła również wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, stosownie do treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z analizy akt sprawy skarżąca z możliwości tych nie skorzystała. Stwierdzić zatem należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 8 listopada 2010 r. jest zgodny z prawem i mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszają zatem prawa i brak jest podstaw do ich uchylenia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.