I SA/Wa 124/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Marek Maliński, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 października 2023 r. nr DO-II.7610.174.2023.AB w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 18 października 2023 r. nr DO-II.7610.174.2023.AB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 21 sierpnia 2023 r. nr NRŚ-OR.752.21.1.2016.RC o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego we [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...]. Decyzja Ministra Rozwoju i Technologii wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Położona [...] w obrębie [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0268 ha, uregulowana w księdze wieczystej nr [...], pochodzi z części dawnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], której podział dokonany został w 1993 r. W dniu 5 grudnia 1990 r. własność działki nr [...] przynależała do Gminy Miejskiej [...], która tytuł prawny do niej uzyskała z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., co stwierdzone zostało wydaną w trybie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją Wojewody Wrocławskiego z 17 listopada 1993 r. nr GK.gw.8224/K/40/58/9/93. Wnioskiem z 28 grudnia 2011 r. Polskie Koleje Państwowe SA wystąpiły o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "ustawa o komercjalizacji". W następstwie przeprowadzonego postępowania Wojewoda Dolnośląski decyzją z 21 sierpnia 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z 18 października 2023 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w [...] podnosząc, że na dzień 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa. Uwłaszczenie Polskich Kolei Państwowych w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji może zaś nastąpić wyłącznie w odniesieniu do gruntów stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz 27 października 2000 r. własność Skarbu Państwa. Nie może mieć zatem miejsca w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa. Wskazywał przy tym, że wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie podejmowane w przedmiocie uwłaszczenia. Decyzja taka potwierdza bowiem stan prawny jaki zaistniał na nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii Polskie Koleje Państwowe SA w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: - § 7 ust. 4 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 roku w sprawie ewidencji gruntów poprzez jego niezastosowanie, kiedy powinien zostać zastosowany i przyjęcie, że działka numer nr [...] o powierzchni 0,0268 ha nie mogła znajdować się w zarządzie czy też w posiadaniu PKP, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w [...] prawa użytkowania wieczystego wspomnianej działki, - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników, poprzez sankcjonowanie wadliwej decyzji (komunalizacyjnej), na skutek której podmiot posiadający określone ustawowo uprawnienie, nie mógł go zrealizować, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w [...] prawa użytkowania wieczystego wspomnianej działki, - art. 7 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego a także zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji przyjęcie, że działka numer nr [...] o powierzchni 0,0268 ha nie mogła znajdować się w zarządzie czy też w posiadaniu PKP i odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w [...] prawa użytkowania wieczystego wspomnianej działki, - art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dowodów przedstawionych przez skarżącą, a w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowa działka nie mogła znajdować się w zarządzie czy też w posiadaniu PKP i odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w [...] prawa użytkowania wieczystego wspomnianej działki. - art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, kiedy powinien zostać zastosowany i nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącą. W motywach skargi zwracała uwagę, że grunt w granicach działki nr [...] w wyniku nieprawidłowych wpisów w ewidencji gruntów i budynków w dniu 5 grudnia 1990 r. wchodził w skład większej działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną. Zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 4 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów - obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. - "Tereny komunikacyjne (koleje, drogi i inne) oraz grunty pod wodami (rzeki, potoki, wody, rowy itp.) w razie wzajemnego przecięcia się mogą stanowić kilka działek, pomimo że są przedmiotem władania jednej osoby. W tym wypadku przyjmuje się zasadę: (...) 2) kolej dzieli drogi na odrębne działki ewidencyjne". Tożsama regulacja została zawarta w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym, w 2011 r. Prezydent Wrocławia, w celu doprowadzenia do zgodności zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków z wymogami obowiązującego rozporządzenia, dokonał z urzędu zmiany danych ewidencyjnych, polegającej na wykreśleniu działki nr [...] i wpisaniu w to miejsce działek nr [...] oraz [...], tak aby wydzielić działkę stanowiącą tereny kolejowe, to jest działkę numer [...]. Kolejowy charakter tej działki znajduje swój wyraz zarówno w operacie ewidencji gruntów i budynków, jak również w księdze wieczystej numer [...]. Wojewoda zaś podejmując decyzję w przedmiocie uwłaszczenia, nie wziął pod uwagę tych okoliczności i wynikającej z nich wadliwości prawnej decyzji komunalizacyjnej, które powodują, że nie powinna ona funkcjonować w obrocie prawnym. W oparciu o tak sformułowane i umotywowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego; przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania i zobowiązania go do wydania decyzji pozytywnej; a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji był art. 34 ustawy o komercjalizacji, który w ust. 1 stanowi, że "grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych 21, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1, nie może naruszać praw osób trzecich (art. 34 ust. 4 powołanej ustawy). Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że następującym z mocy prawa uwłaszczeniem objęte mogły być jedynie te grunty, które na dzień 5 grudnia 1990 r., będąc w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, stanowiły własność Skarbu Państwa. Tylko bowiem pod tym warunkiem mogły one z mocy prawa stać się z dniem wejścia w życie ustawy (27 października 2000 r.) przedmiotem prawa użytkowania wieczystego ww. przedsiębiorstwa. W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo ustalił Minister, na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Gminy Miejskiej Wrocław, która stała się jej właścicielem z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co z kolei stwierdzone zostało deklaratoryjną decyzją Wojewody Wrocławskiego z 17 listopada 1993 r. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i stanowiła podstawę ujawnienia prawa gminy w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Z akt nie wynika przy tym by pomiędzy 27 maja 1990 r. a 5 grudnia 1990 r doszło do ponownego przeniesienia własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Na takie okoliczności skarżąca spółką zresztą się nie powołuje. Nie kwestionuje ona także samego faktu wydanie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, a zarzuty skargi koncentruje na wykazaniu jej wadliwości, co miało być pochodną nieprawidłowości w prowadzonej ewidencji gruntów. Godzi się jednak zauważyć, że w postępowaniu uwłaszczeniowym organ wojewódzki nie ma kompetencji do weryfikacji legalności decyzji komunalizacyjnej, lecz jest nią związany. Zgodnie bowiem z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na mocy zatem przywołanego przepisu ostateczna decyzja organów administracji publicznej (w tym przypadku decyzja Wojewody Wrocławskiego z 17 listopada 1993 r.) korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcie. Skoro zaś organy orzekające w przedmiotowej sprawie były związane ww. decyzją komunalizacyjną, nie mogły przyjąć, że sporna działka nie została skomunalizowana i nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Podkreślić jednocześnie należy, że orzekając w przedmiocie uwłaszczenia organ wojewódzki ani rozstrzygający sprawę w drugiej instancji Minister, nie mogli także weryfikować poprawności prowadzenia ewidencji gruntów, czy też dokonywać powtórnej analizy materiału dowodowego, w oparciu o który podjęte zostało rozstrzygnięcie potwierdzające komunalizację mienia. Stąd formułowane na tym tle zarzuty naruszenia przepisów zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów, czy przepisów procedury administracyjnej, uznać należy za chybione. Mając zatem na względzie, że nieruchomość objęta żądaniem następcy prawnego przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność jednostki samorządu terytorialnego (Gminy Miejskiej [...]) prawidłowa była konstatacja organu o braku spełnienia jednej z obligatoryjnych przesłanek uwłaszczenia opisanych w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, co uzasadniało podjęcie w tej materii negatywnej decyzji. Niezależnie bowiem od oceny spełnienia pozostałych przesłanek uwłaszczenia gruntów, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość stała się przedmiotem własności komunalnej w dniu 27 maja 1990 r., wyłącza możność zastosowania art. 34 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r. I OSK 202/21). Podejmując zatem decyzję o odmowie potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez ww. przedsiębiorstwo z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości Wojewoda Dolnośląski nie naruszył prawa. W konsekwencji czego nie naruszył go również Minister Rozwoju i Technologii utrzymując jego rozstrzygnięcie w mocy, co czyni skargę wniesioną na wydaną przez ów organ decyzję z 18 października 2023 r. pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia elementach został zrekonstruowany zgodny z obiektywnie istniejącą rzeczywistością i znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Podniesiony natomiast w skardze zarzut dowolności przyjętego przez Ministra stanowiska, wedle którego działka nr [...] nie mogła znajdować się w zarządzie czy też posiadaniu PKP, jest o tyle chybiony, że do tej okoliczności organ w ogóle się nie odnosił, gdyż wobec niespełnienia przesłanki własnościowej uznał to zbędne, czemu dał wprost wyraz na str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z tego powodu przypisywanie mu motywacji, których on nie wyraził i opieranie na nich zarzutu naruszenia art. 7 i 80 k.p.a. nie mogło okazać się skuteczne. Subsumcji zaś ustalonego stanu faktycznego do norm prawa materialnego organ dokonał w sposób prawidłowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia (faktyczne i prawne) przedstawił w sposób umożliwiający odtworzenie racji decyzyjnych, spełniając tym samym standard z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co czyni także zarzut naruszenia tych przepisów niezasadny. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku.