I SA/Wa 1240/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Gmina [...] wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpiła do Wojewody [...] o nieodpłatnie przekazanie na rzecz Gminy [...] nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] o powierzchni [...] ha, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Działki nr [...] i nr [...] mają wspólną księgę wieczystą. Działka nr [...] ma jest zapisana w innej księdze wieczystej. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku w zakresie działki nr [...] i [...], Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] własności przedmiotowych działek. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że powołany przepis nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Powyższe pozostawałoby jednak, zdaniem organu, w sprzeczności z intencją ustawodawcy i intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej celem, jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej wart. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. W ocenie organu w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, czy przedmiotowa działka stanowiła na dzień [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz czy Gmina [...] wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 506), a następnie czy przeniesienie własności tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest prawnie uzasadnione. W ocenie Wojewody z akt sprawy wynika, że na dzień [...] maja 1990 r. sporne działki stanowiły własność Skarbu Państwa. Posadowionym na działce nr [...] budynkiem mieszkalnym administruje [...] Gospodarka [...] Sp. z o.o., która reprezentuje Gminę [...], a pobierany czynsz stanowi dochód Gminy. Z wyjaśnień udzielonych przez tę Spółkę oraz Burmistrza Miasta wynika, że lokale mieszkalne znajdujące się w przedmiotowym budynku nie stanowią lokali socjalnych i zamiennych oraz nie stanowią zasobu na potrzeby rodzin o niskich dochodach. W tej sytuacji organ uznał, że wnioskująca Gmina nie wykazała, że lokale pełnią obecnie funkcję lokali socjalnych, zastępczych lub są przeznaczone dla rodzin o niskich dochodach. Nie można zatem uznać, że na przedmiotowej nieruchomości są realizowane zadania własne gminy z zakresu gminnego budownictwa komunalnego. Jeżeli bowiem gmina czerpie z danego lokalu dochody na innych warunkach niż opisane powyżej, to pełni w istocie taką samą funkcję, jak Skarb Państwa, gdy pobiera dochody ze "swoich" lokali - jest wynajmującym. Jej funkcja w takim przypadku nie polega na służeniu społeczności lokalnej poprzez gminne budownictwo mieszkaniowe, lecz na pobieraniu pożytków z przedmiotu najmu, jak czyni to każdy wynajmujący. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że Gmina nie wykazała, że na nieruchomości Skarbu Państwa realizuje zadanie własne gminy, o którym pisała we wniosku, które uzasadniałoby przekazanie tej nieruchomości we wnioskowanym trybie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez ich błędną interpretację. Odwołująca się Gmina zarzuciła, że organ I instancji zaniechał zbadania, czy sporne działki nie powinny były podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, skoro z postanowienia o zasiedzeniu wynika, że zasiedzenie udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nastąpiło z dniem [...] czerwca 1987 r., wobec czego bezspornym jest, że Skarb Państwa w dacie [...] maja 1990 r. był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nabycie nieruchomości przez Gminę powinno nastąpić z mocy prawa. W ocenie odwołującej się Gminy organ I instancji nie wyjaśnił w toku postępowania wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonał błędnej oceny materiału dowodowego. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którego treść przywołał. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że z wniosku Gminy [...] wynika, iż działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a działki nr [...] i nr [...] są działkami niezabudowanymi. W związku z koniecznością prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego dla każdej nieruchomości, wniosek Gminy został podzielony przez Wojewodę na dwie sprawy według oznaczenia hipotecznego, czyli niniejsza sprawa dotyczy działek nr [...] i nr [...], a dla działki nr [...], prowadzona jest odrębne postępowanie. Analiza akt niniejszej sprawy wykazała, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r., przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa. Skarb Państwa nabył działki nr [...] i nr [...] w drodze zasiedzenia z dniem 11 czerwca 1987 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydziału I Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt [...], które wprawdzie w treści obejmowało udział w działce nr 46, jednakże w księdze wieczystej zostało ujawnione jako podstawa wpisu prawa własności Skarbu Państwa dla działek nr [...] i nr [...]. Obecnie zgodnie z wpisem w odpowiedniej księdze wieczystej działki nadal stanowią własność Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy teren obejmujący działki nr [...] i nr [...] oznaczony jest w planie symbolem S.1.M,U – teren śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Działka nr [...] zabudowana jest 2-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym położonym przy ulicy [...]. W budynku tym znajduje się 6 lokali mieszkalnych, które zajęte są na podstawie umów najmu. Organ przywołał treść art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) i wyjaśnił, że Wojewoda wystąpił do Burmistrza Miasta o wyjaśnienie, czy lokale o których mowa w piśmie stanowią lokale socjalne lub zamienne w myśl ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1234) lub czy stanowią zasób mieszkaniowy na potrzeby rodzin o niskich dochodach. Z wyjaśnień Burmistrza Miasta (pismo z dnia [...] października 2017 r.) wynika, że przedmiotowym budynkiem administruje [...] Gospodarka [...] Sp. z o.o., która reprezentuje Gminę Miasta, a czynsz stanowi dochód Gminy Miasta. Ponadto Burmistrz wyjaśnił, że Gmina zarządza nieruchomością, zaspokajając potrzeby mieszkaniowe mieszkańców Miasta poprzez prowadzenie najmu mieszkań, remontów, przeglądów oraz rozliczeń. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] Gospodarka [...] Sp. z o.o. wyjaśniła, że lokale mieszkalne znajdujące się w przedmiotowym budynku nie stanowią lokali socjalnych i zamiennych oraz nie stanowią zasobu na potrzeby rodzin o niskich dochodach, co zostało potwierdzone w piśmie Burmistrza z dnia [...] lutego 2019 r. Oznacza to, zdaniem organu, że skoro gmina nie wykazała, że lokale pełnią obecnie funkcję lokali socjalnych, zastępczych lub są przeznaczone dla rodzin o niskich dochodach, nie można uznać, że na przedmiotowej nieruchomości są realizowane zadania własne gminy z zakresu gminnego budownictwa komunalnego. W związku z powyższym nie można przyjąć, aby wykonywanie tego zadania rozciągało się również na działkę nr [...]. Ponadto trzeba zauważyć, że ze zdjęć w serwisach geoportal.gov.pl i maps.google.pl oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów wynika, że działka nr [...] wprawdzie przylega do działki nr [...], ale nie stanowi z nią całości o spójnym zainwestowaniu. Budynek i biegnący wzdłuż jego bocznej ściany chodnik prowadzący do budynku niemieszkalnego znajdują się bowiem jedynie na działce nr [...], zaś działka nr [...] znajduje się poza zainwestowaniem mieszkaniowym. Reasumując, w opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Przekazanie to nie jest obligatoryjne, a ww. przepis pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże czy też nie - jest to decyzja uznaniowa (fakultatywna). Decyzja uznaniowa jest decyzją wydaną w sprawie indywidualnej przez organ administracyjny na podstawie upoważnienia zawartego w normie prawnej odkodowanej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Charakteryzuje się tym, że umożliwia organowi administracyjnemu wybranie przy tym samym stanie faktycznym dwóch lub nawet więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Sytuacja taka nie ma jednak charakteru dowolności, wszystko dzieje się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie kierując się ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, skarżąca Gmina na przedmiotowej nieruchomości nie realizuje na bieżąco zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty (w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), a ewentualne zamierzenia dotyczące realizacji takich zadań pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Przekazanie zatem własności przedmiotowej nieruchomości w powyższym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Podniesione przez Gminę w odwołaniu od decyzji argumenty nie znajdują uzasadnienia i pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jednocześnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że negatywna decyzji komunalizacyjna nie zamyka skarżącej Gminie drogi do nabycia prawa własności ww. nieruchomości w innym trybie. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 713) i art. 4, 20 i 21 ustawy z dnia 21 czerwca o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 611 ze zm.), poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że brak jest podstaw do nieodpłatnego przekazania Gminie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, z uwagi na to, że w ocenie zarówno Wojewody, jak i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie zachodzi jedna z przesłanek uzasadniających przekazanie gminie przedmiotowej nieruchomości, albowiem mienie to nie jest związane z realizacją zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie kwestia odmowy komunalizacji w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) działki nr [...] o powierzchni [...] ha zabudowanej dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się 6 lokali mieszkalnych, oraz działki nr [...] o powierzchni [...] ha niezabudowanej, położonych w [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przepis ten stanowi, że Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 tego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Oznacza to, że ustalenie, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej pod-stawie mienia ogólnonarodowego gminie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego w tym przedmiocie. Podkreślić jednak należy, że to na wnioskującej gminie (a nie organie) ciąży obowiązek wykazania, że dane mienie związane jest z realizacją jej zadań. Gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy musi mieć charakter bezpośredni. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 408/08), a także w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1923/10), że celem przepisu art. 5 ust. 4 omawianej ustawy nie jest generalne przysparzanie majątku gminom, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego gmina wykaże istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią, a nie dopiero zamierzonymi, zadaniami. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu złożenia przez Gminę wniosku o komunalizację, działka nr [...] o powierzchni [...] ha zabudowana była dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się 6 zamieszkałych lokali mieszkalnych o powierzchni od około [...] do [...] m2 (jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy Zestawienia zasobów z dnia [...] listopada 2017 r.). Natomiast działka nr [...] o powierzchni [...] jest niezabudowana i niezagospodarowana. Skarżąca Gmina, mimo wezwania organu I instancji poprzedzającego wydanie decyzji w I instancji, nie wykazała, aby obie te działki rzeczywiście wykorzystywane były do zadań własnych skarżącej Gminy. Z analizy akt prawy wynika, że organy prawidłowo ustaliły, że znajdujące się na przedmiotowej działce lokale mieszkalne nie stanowią lokali socjalnych lub zamiennych w myśl ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1234). Nie stanowią również zasobu mieszkaniowego na potrzeby rodzin o niskich dochodach, pomimo że budynkiem administruje [...] Gospodarka [...] Sp. z o.o. (pismo Burmistrza z dnia [...] października 2017 r. i z dnia z dnia [...] lutego 2019 r. oraz pismo Spółki [...] Gospodarka [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. – w aktach administracyjnych sprawy). Fakt ten potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych załączonych do sprawy sygn. akt I SA/Wa 1241/20 pismo wszystkich mieszkańców (najemców) przedmiotowego budynku znajdującego się przy ul. [...] datowane na dzień dnia [...] marca 2019 r., adresowane do Dyrektora Wydziału Nieruchomości i Skarbu Państwa, dotyczące sprawy wykupu zajmowanych lokali mieszkalnych na własność ich obecnych najemców. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przejęcie mieszkań zasiedlonych, a więc już zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych, nie może być uznane za związane aktualnie z realizacją zadań gminy w zakresie budownictwa mieszkaniowego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2681/13, utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2604/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 636/06, LEX nr 315051, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 793/19). Taka natomiast sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że znajdujące się w budynku położonym na działce nr [...] lokale mieszkalne są aktualnie zamieszkane przez najemców. Przedmiotowe lokale nie mogą zatem być wykorzystywane na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innej osoby lub rodziny, ponieważ są zamieszkane. Nie można bowiem uznać, że przejęcie mieszkań już zasiedlonych, a więc zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych, związane jest z realizacją zadań gminy, jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe. Zadanie to polega na zapewnieniu mieszkań mieszkańcom gminy. Przedmiotowa nieruchomość realizacji tego zadania przez Gminę nie może służyć, gdyż mieszkańcy tej gminy zamieszkujący lokale mieszkalne na tej nieruchomości mają już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie jest możliwe też wykorzystanie tych mieszkań na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innych osób, wobec tego, że mieszkania te są już rozdysponowane. Gmina nie wykazała również, aby przy zawieraniu umów najmu przedmiotowych lokali kierowała się względami socjalnymi. Brak jest więc bezpośredniego związku pomiędzy ewentualnym przekazaniem tego mienia gminie a zadaniami gminy, co stanowi niezbędny warunek przekazania mienia gminie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych okazał się niezasadny. Niezasadny jest także zarzut skarżącej Gminy, że organy rozpoznając niniejszą sprawę, nie dopełniły obowiązków przewidzianych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy, skoro wszystkie istotne w spra-wie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa i zosta-ły należycie przedstawione w uzasadnieniach wydanych decyzji. Zwrócić należy uwagę, że fakt, że skarżąca Gmina nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organy I i II instancji sam w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 7 i art. 77 kpa. Za niezasadną uznać należy także argumentację skarżącej Gminy, że wykonywanie jej działań obejmowało niezabudowaną działkę nr [...], która przylega do zabudowanej działki nr [...], lecz w całości znajduje się poza terenem zabudowanym. Teren ten nie jest zagospodarowany. Od działki nr [...] oddziela go ogrodzenie z siatki (portal Google Earth). Pełni on raczej funkcję komunikacyjną dla innych nieruchomości. W ocenie Sądu skarżąca Gmina nie wykazała, aby działka nr [...] lub działka nr [...] spełniały przesłanki z art. 5 ust. 4 omawianej ustawy. Nie udokumentowała, by faktycznie wykorzystywała działki, w stosunku do których złożyła wniosek o komunalizację, do realizacji zadania własnego, a w szczególności na cele bezpośrednio związane z realizacją zadań własnych gminy, czyli zaspokojenie potrzeb budownictwa mieszkaniowego. Szeroka argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana decyzja nie mogła zostać uznana za dowolną. Przejęcie przez gminę nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa, jest to decyzja konstytutywna, a nadto zawsze mająca charakter uznaniowy - w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1437/97, LEX nr 45075). Podkreślić należy, że we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca Gmina wnioskowała jedynie o komunalizację nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. W złożonym wniosku nie ma ani słowa o komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, co zasadnie podniósł w uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji, że decyzja odmawiająca komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy nie stoi na przeszkodzie złożeniu przez skarżącą Gminę odrębnego wniosku o komunalizację w trybie 5 ust. 1, jeśli uważa, że zostały spełnione określone w tym przepisie warunki dotyczące komunalizacji z mocy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.