I SA/Wa 1241/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Marta Laskowska Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2006 r. sprawy ze skargi B. G. i R. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu zajętego pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1241/05 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dnia 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności nieruchomości drogowej położonej w Gminie W., obręb S. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha wydzielonych z pgr [...] objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B. Wydział Ksiąg Wieczystych, utrzymał powyższą decyzję w mocy . Z ustaleń organu wynika, że Burmistrz Gminy W. wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2003 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętych pod drogę gminną, ul. [...] położoną w obrębie S., oznaczoną jako pgr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami wyżej wymienionych działek byli R. i B. małżonkowie G. na zasadzie wspólności ustawowej. Z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 30 września 2004 r., znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w pasie drogowym ul. [...] znajdują się parcele gruntowe o nr [...] (powstała z podziału działki [...]), które w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu Gminy W.. Obecna ul. [...] na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 31 marca 1987 r., nr XIX/143/87 (Dz. Urz. Woj. Bielskiego nr 5, poz. 84) została zaliczona do kategorii dróg gminnych jako droga "[...]". Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy W. decyzją z dnia [...] października 2004 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez powyższą gminę własności nieruchomości drogowej, położonej w Gminie W., obręb S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu podniósł, że na przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Gmina W. wykonywała faktyczne władztwo podlegające na prowadzeniu prac związanych z budową drogi, jej utrzymaniem, modernizacją i odśnieżaniem, oraz ponosiła koszty z tego wynikające. Zatem nieruchomość ta stanowiąca własność osób fizycznych, zajęta pod drogę publiczną i pozostająca we władaniu gminy, spełniała warunki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Od decyzji tej odwołanie złożył R. G., podnosząc w nim, że grunty wymienione w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. nie stanowią całości drogi użytkowanej przez gminę W., ponieważ obejmują jedynie jej część pokrytą asfaltem. Zdaniem odwołującego się do drogi powinno być zaliczone także pobocze, rów odwadniający i grunt zajęty pod most. W decyzji wojewody nie uwzględniono także, zdaniem odwołującego się, działek o nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, które położone są przy ul. [...] od strony grobli i stawów rybnych. Zdaniem Ministra Infrastruktury organ pierwszoinstancyjny w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie, zbadał przesłanki wynikające z art. 73 powyższej ustawy i wydał decyzję deklaratoryjną potwierdzającą jedynie stan zaistniały z mocy samego prawa. Minister Infrastruktury zauważył wprawdzie, że wniosek Burmistrza Gminy W. dotyczył między innymi pgr [...] (z którego wyodrębniono parcele pgr [...]), natomiast zaskarżona decyzja obejmuje tylko parcelę pgr [...], jednak doszedł do wniosku, że w zakresie parceli nr [...] powinno być wydane odrębne rozstrzygnięcie i dlatego jego zdaniem sprawa ta nie mogła być załatwiona w ramach rozpatrywanego postępowania odwoławczego. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. G. i R G. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 74 i następnych ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, na podstawie której Gmina W. przejęła tylko asfaltową drogę, bez terenu koniecznego dla pieszych oraz terenów dla wykonania odwodnienia. W zaistniałej sytuacji (wobec braku pobocza) piesi przechodzą przez nieruchomość stanowiącą własność skarżących. Zdaniem skarżących, decyzja Ministra Infrastruktury godzi w ustawową ochronę własności, a przejęcie samej drogi jezdnej jest niezgodne z przepisami i dlatego wnieśli o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze są nietrafne i wniósł o jej oddalenie. W sprawie zostały bowiem spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, natomiast regulowanie innych zagadnień zawartych w skardze, tj. przejęcie pozostałej części nieruchomości, wydzielenie pobocza dla pieszych, sfinansowanie zabezpieczenia wodnego nie należy jego zdaniem do kwestii rozstrzyganych w trybie art. 73 powyższej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że Sąd orzeka w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolując legalność decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak również decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia sprawy, a tym samym z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własność, a zajęte pod drogi publiczne stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Ustawa powyższa, ani w przepisie art. 73, ani żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) i w jej przepisach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Zatem użyte w przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. określenie "droga publiczna" należy rozumieć w znaczeniu wynikającym z definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy powyższej, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z tą definicją drogą lub pasem drogowym, jest wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wyodrębnionym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami, krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W świetle powyższego, zasadnicze znaczenie przy wydawaniu decyzji stwierdzającej nabycie własności gruntu zajętego pod drogę publiczną miało dokładne ustalenie i określenie obszaru znajdującego się pod tą drogą. W ocenie sądu ustalenia poczynione przez organy w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji. W dokumentach zgromadzonych w aktach administracyjnych brak jest bowiem podstawowego dokumentu, a mianowicie mapy, z której wynikałby przebieg linii rozgraniczających drogi, co umożliwiłoby organom obu instancji ustalić w sposób bezsporny w jakich granicach przebiegała faktycznie droga, tj. jezdnia wraz z poboczem i infrastrukturą drogową. Sąd nie podziela poglądu organu, że droga to wyłącznie asfaltowa jezdnia, natomiast pozostała część nieruchomości, tj. pobocze służące pieszym, czy teren niezbędny dla infrastruktury drogowej (urządzeń odwadniających) nie należą do kwestii rozstrzyganych w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Należyte wyjaśnienie kwestii przebiegu drogi (tj. ustalenia jej linii rozgraniczających) było niezbędne, zwłaszcza wobec zakwestionowania przez skarżących przebiegu granic gruntu zajętego przez drogę i korzystanie przez pieszych z pobocza znajdującego się na terenie nie przejętym przez gminę. Istotnym jest, iż przewidziana w art. 73 powołanej ustawy instytucja prawna ma wyjątkowy charakter, gdyż polega na odebraniu własności gruntu dotychczasowemu właścicielowi, aby zatem przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w konkretnej sytuacji, konieczne jest należyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności, od których zależy wydanie prawidłowej decyzji potwierdzającej przejście prawa własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony, co oznacza, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji uchybił przepisom art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.