I SA/Wa 1241/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [....] po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Województwa [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w pkt 1 zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz w pkt 2 zobowiązujące Marszałka Województwa [...] do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po A. S., utrzymał w mocy powyższe postanowienie Wojewody [...] z tym, że do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym A. S. zobowiązał, w miejsce Marszałka Województwa [...], Zarząd Województwa [...], jako organ wykonawczy województwa. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Zarząd Województwa [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [....], stanowiące działkę nr [...] o pow. [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] w pkt 1 zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz w pkt 2 zobowiązał Marszałka Województwa [...] do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po A. S. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. wniósł Zarząd Województwa [...], podnosząc, że brak jest przepisu materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny ewentualnych spadkobierców poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, skoro zbył on za życia przysługujące mu prawa współwłasności na rzecz innych osób i nie mogło być ono przedmiotem dziedziczenia. Rozpatrując zażalenie organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie, w związku ze złożonym zażaleniem przez Zarząd Województwa [...] organ nadzoru bada prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dnie 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności położonej w obrębie [...], gm. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha. Stosownie do art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w myśl art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Stronami postępowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), są: osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości (jej spadkobiercy) oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Stroną postępowania administracyjnego mogą być także osoby, które wskażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 410/07, LEX nr 353071). Jak słusznie zauważył Wojewoda [...] w zaskarżonym postępowaniu z dnia [...] maja 2016 r., w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi kwestia stwierdzenia nabycia spadku po A. S. zmarłym w dniu [...] maja 2012 r. będącemu właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych ww. osoby. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia wskazującym domniemanego spadkobiercę (art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego). Z pisma Sądu [...] w [...] z dnia [...] maja 2016 r. (brak sygnatury pisma) wynika, iż nie toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłym A. S. Organ zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 100 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi równocześnie do właściwego organy lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wskaże, że już zwróciła się do właściwego organu lub sądu. W niniejszej sprawie Wojewoda [...], stosownie do art. 100 § 1 pkt 4 k.p.a., wezwał stronę niniejszego postępowania administracyjnego, tj. Marszałka Województwa [...] do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym A. S. Jednak organem wykonawczym województwa jest zarząd województwa. Marszałek Województwa co do zasady jest podmiotem, który reprezentuje województwo na zewnątrz, ale nie jest podmiotem do którego powinno być skierowanie postanowienie. Zatem to Zarząd Województwa [...], na rzecz którego nastąpić ma nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, że wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może złożyć każdy, kto ma w tym interes prawny. Może to więc być każda osoba, która jest zainteresowana wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wskazał, iż fakt zawarcia w dniu [...] maja 2008 r. [...] [...] [...] umowy darowizny na mocy której A. S. utracił więź z przedmiotową nieruchomością nie ma znaczenia w sprawie, bowiem przedmiot strony w postpowaniu przysługuje także osobie, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości bądź jej spadkobiercą. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo [...] – Zarząd Województwa [...] zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 28, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie stanowiska Wojewody [...] polegającego na zawieszeniu z urzędu postepowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia przez Województwo [...], w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w [...], gmina [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej do regulacji stany prawnego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] pn. "[....] - [....] - [...]", przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...], w dniu [...] listopada 2014 r. pod nr [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod ww. drogę, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, w zakresie ustalenia spadkobierców po poprzednim właścicielu nieruchomości – A S oraz o zobowiązaniu Marszałka Województwa [...] do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po Panu A. S., w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania tego postanowienia, nadto naruszenie art. 9, art. 11, art. 15 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez powielenie w rozstrzygnięciu stanowiska organu I instancji bez odniesienia się do zarzutów skarżącego, niedostateczne uzasadnienie postanowienia i niewyjaśnienie skarżącemu z jakich przesłanek i okoliczności prawnych wynika treść tego rozstrzygnięcia wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Województwo podniosło, że z zaskarżonym postanowieniem nie sposób się zgodzić. Skarżący utrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zażaleniu, mianowicie, że następstwo prawne (sukcesja) zachodzi wówczas, gdy ktoś wywodzi swe prawa od poprzednika. Może mieć ono postać sukcesji pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna), gdy nabywca wstępuje w ogół praw i obowiązków majątkowych poprzednika, np. w przypadku dziedziczenia, jak również postać sukcesji pod tytułem szczególnym (sukcesja syngularna), gdy z jednego podmiotu na drugi przechodzi tylko jedno ze ściśle oznaczonych praw, np. w przypadku sprzedaży czy darowizny konkretnych przedmiotów. W omawianym stanie faktycznym A. S. w dniu [...] grudnia 1998 r. był współwłaścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Z kolei jego uprawnienia wynikające z przysługującego mu prawa własności nieruchomości zostały przeniesione w drodze sukcesji syngularnej , umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego dnia [...] maja 2008 r. [...] [...]. [...], na rzecz A. N. Zdaniem skarżącego to ta osoba powinna być traktowana w niniejszej sprawie jako następca prawny byłego właściciela, któremu w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy, rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postepowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Ponadto nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną, gdyż posiadanie przymiotu stronu oceniane jest w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązku prawne. Przy czym samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone, na podstawie wskazanego art. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11). W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietna 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). Z kolei z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej "zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania". To prawo organ administracji ma obowiązek zapewnić stronie w toku całego postępowania. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym art. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Regulacja ta ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności danej nieruchomości "drogowej" nie przypadało Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Stosując ten przepis, organ bada tylko spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Decyzja wydana na gruncie art. 73 ustawy posiada bowiem wyłącznie deklaratoryjny charakter. A to oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1992 r. i jego skutki następujące w dniu 1 stycznia 1999 r. W związku z powyższym stronami omawianego postępowania są właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego – jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 175/12 i z dnia 28 maja 2013 r sygn. akt I OSK 656/11 publ CBOSA). W ocenie Sądu zasadnie zatem organ przyjął, że stronami niniejszego postępowania powinny być następcy prawni właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a więc spadkobiercy A. S. Oczywiście będzie nim także aktualny właściciel nieruchomości. Konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych zmarłego, bowiem w pierwszej kolejności, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym, organ zobowiązany jest ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym kto jest stroną postępowania. Dopiero w dalszej kolejności – stosownie do art. 10 k.p.a. organ winien zapewnić ww. podmiotom możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a następnie oznaczyć strony w decyzji administracyjnej. Skoro zatem stroną tego postępowania powinna być osoba, co do której w sposób niebudzący wątpliwości ustalono iż nie żyje, a przy tym nie zostali ustaleni jej następcy prawni, to sprawie nie można nadać dalszego biegu. Reasumując, ustalenie przez właściwy sąd spadku spadkobierców zmarłego stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu ww. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Uwzględniając powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).