I SA/Wa 1241/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Gmina [...] wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpiła do Wojewody [...] o nieodpłatnie przekazanie na rzecz Gminy [...] nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] o powierzchni [...] ha, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Działki nr [...] i nr [...] mają wspólną księgę wieczystą. Działka nr [...] ma jest zapisana w innej księdze wieczystej. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku w zakresie działki nr [...] , Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] własności tej działki. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że powołany przepis nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Powyższe pozostawałoby jednak, zdaniem organu, w sprzeczności z intencją ustawodawcy i intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej celem, jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej wart. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. W ocenie organu w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, czy przedmiotowa działka stanowiła na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz czy Gmina [...] wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 506), a następnie czy przeniesienie własności tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest prawnie uzasadnione. W ocenie Wojewody dla negatywnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dotyczącej komunalizacji działki nr [...] podstawowe znaczenie ma fakt, że Gmina nie wykazała, że na tej nieruchomości wykonuje zadania własne, jakie uzasadniałyby przekazanie Gminie tego gruntu. We wniosku wskazano bowiem, że działka nr [...] wraz z działkami nr [...] i nr [...] tworzą łącznie jedną nieruchomość i przeznaczone są na cele bezpośrednio związane z realizacją zadań własnych gminy jako zaspokojenie potrzeb budownictwa mieszkaniowego. Ponadto w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Burmistrz wyjaśnił, że działka ta jest niezbędna do racjonalnego i właściwego korzystania z budynku mieszkaniowego posadowionego na działce nr [...], tj. stanowi jego bezpośrednie otoczenie oraz zapewnia piesze dojście do zaplecza działki, a Gmina utrzymuje działkę poprzez zapewnienie na niej porządku oraz koszenie trawy. Organ wyjaśnił, że z wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów wynika, że działka nr [...] nie przylega do działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Oddziela je działka nr [...]. Ponadto działki nr [...], nr [...] i nr [...] nie stanowią jednej całości, a działka nr [...] znajduje się poza zainwestowaniem mieszkaniowym, co wynika ze zdjęć w serwisach geoportal.gov.pl i maps.google.pl. W tej sytuacji nie można przyjąć, że na przedmiotowej nieruchomości wnioskująca Gmina wykonuje, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 506), zadania własne z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Ponadto w okolicznościach wyżej opisanych koszenie trawy i utrzymanie porządku na przedmiotowej działce nie mogą uzasadniać przekazania nieruchomości gminie w rozpatrywanym trybie (art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej działek nr [...] i [...] stwierdzono, że nie udowodniono aktualnego wykonywania zadań z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego również na tych działkach. W tej sytuacji Wojewoda odmówił nieodpłatnego przekazania tych działek na rzecz Gminy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez ich błędną interpretację. Odwołująca się Gmina zarzuciła, że organ I instancji zaniechał zbadania, czy sporne działki nie powinny były podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, skoro z postanowienia o zasiedzeniu wynika, że zasiedzenie udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nastąpiło z dniem [...] czerwca 1987 r., wobec czego bezspornym jest, że Skarb Państwa w dacie [...] maja 1990 r. był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nabycie nieruchomości przez Gminę powinno nastąpić z mocy prawa. W ocenie odwołującej się Gminy organ I instancji nie wyjaśnił w toku postępowania wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonał błędnej oceny materiału dowodowego. Odwołująca się Gmina podkreśliła, że działka nr [...] wraz z działkami nr [...] i [...] stanowi funkcjonalną całość, a tym samym jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym wraz z gruntem niezbędnym do korzystania z budynku mieszkalnego. Potraktowanie zatem przedmiotowej działki jako niestanowiącej jedności wraz z działkami nr [...] i [...] spowoduje obniżenie właściwości nieruchomości poprzez utrudnienie albo i uniemożliwienie dostępu do zaplecza budynku, co uniemożliwi poprawne korzystanie z mieszkań. Odwołująca się Gmina podkreśliła, że na dzień [...] maja 1990 r. działki nr: [...],[...],[...] i [...] stanowiły jedną działkę nr [...], a ich wyodrębnienie nastąpiło dopiero w 2016 r. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w całości zgadza się z ustaleniami Wojewody zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego poczynionymi w przedmiotowej sprawie i przyjmuje jako własne. W opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Organ II instancji wyjaśnił, że przekazanie to nie jest obligatoryjne, a powołany przepis pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże czy też nie - jest to decyzja uznaniowa (fakultatywna). Decyzja uznaniowa jest decyzją wydaną w sprawie indywidualnej przez organ administracyjny na podstawie upoważnienia zawartego w normie prawnej odkodowanej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Charakteryzuje się tym, że umożliwia organowi administracyjnemu wybranie przy tym samym stanie faktycznym dwóch lub nawet więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Sytuacja taka nie ma jednak charakteru dowolności, wszystko dzieje się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Gmina na przedmiotowej nieruchomości nie realizuje na bieżąco zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), a ewentualne zamierzenia dotyczące realizacji takich zadań pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Należy dodać, że przekazanie własności przedmiotowej nieruchomości w powyższym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Podniesione przez Gminę w odwołaniu od decyzji argumenty nie znajdują uzasadnienia i pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jednocześnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że negatywna decyzja komunalizacyjna nie zamyka Gminie drogi do nabycia prawa własności nieruchomości w innym trybie. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 713) i art. 4, 20 i 21 ustawy z dnia 21 czerwca o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 611 ze zm.), poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że brak jest podstaw do nieodpłatnego przekazania Gminie [...] nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa opisanej w osnowie skargi (nr [...]), z uwagi na to, że w ocenie zarówno Wojewody, jak i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie zachodzi jedna z przesłanek uzasadniających przekazanie gminie przedmiotowej nieruchomości, albowiem mienie to nie jest związane z realizacją zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm.) poprzez stwierdzenie, że fakt ujawnienia działki nr [...] w ewidencji gruntów jako własności Skarbu Państwa bez podania podstawy wpisu właściciela nie jest dostatecznym dowodem na to, że Skarb Państwa został potwierdzony jako właściciel nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca Gmina wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie kwestia odmowy komunalizacji w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) niezabudowanej działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przepis ten stanowi, że Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 tego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Oznacza to, że ustalenie, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego w tym przedmiocie. Podkreślić jednak należy, że to na wnioskującej gminie (a nie organie) ciąży obowiązek wykazania, że dane mienie związane jest z realizacją jej zadań. Gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy musi mieć charakter bezpośredni. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 408/08), a także w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1923/10), że celem przepisu art. 5 ust. 4 omawianej ustawy nie jest generalne przysparzanie majątku gminom, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego gmina wykaże istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią, a nie dopiero zamierzonymi, zadaniami. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu złożenia przez Gminę wniosku o komunalizację, działka nr [...], zgodnie z wpisem w księdze wieczystej stanowiła własność Skarbu Państwa, była niezabudowana i w żaden sposób nie zagospodarowana. Jak wynika z zapisów ewidencji gruntów jest to niewielka działka o powierzchni [...] m2, w kształcie wydłużonego trójkąta. W zebranym materiale dowodowym nie znajduje potwierdzenia prezentowane przez Gminę stanowisko, że działka nr [...] jest związana funkcjonalnie z budynkiem znajdującym się na działce nr [...]. Działka nr [...] jest oddzielona od działki nr [...] działką nr [...], przy czym aktualny sposób zagospodarowania zarówno działki nr [...], jak i działki nr [...]nie wskazuje na ich związek z obsługą budynku znajdującego się na działce [...]. Dojazd na podwórze stanowiące cześć działki [...], znajdujące się za istniejącym budynkiem jest zapewniony przez działkę [...], stanowiącą własność Gminy (zdjęcia lotnicze w serwisie Google Earth, księga wieczysta nr [...]). Niezależnie od tych ustaleń faktycznych należy podkreślić, że Gmina do chwili obecnej nie uzyskała tytułu własności do działek nr [...]i [...], a więc nawet ich ewentualny związek funkcjonalny z działką nr [...] nie może przesądzać o jej związku z realizacją zadań gminy, przynajmniej dopóki nie zostałoby wykazane, że te sąsiednie działki faktycznie służą realizacji zadań gminy. W związku z tym organy obu instancji słusznie uznały, że w rozpatrywanej sprawie brak jest bezpośredniego związku pomiędzy wykorzystywaniem przez gminę wnioskowanego mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa a zadaniami gminy, co stanowi niezbędny warunek przekazania mienia gminie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych okazał się niezasadny. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, wyjaśnić należy, że z treści uzasadnień wydanych decyzji wynika, iż organy orzekające w sprawie faktycznie powzięły wątpliwość, czy w stosunku do przedmiotowej działki istniejący wpis własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] oraz zapisy ewidencji gruntów są wystarczającą postawą, aby uznać za bezspornie udowodnione, że przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. W toku postępowania wyjaśniającego nie udało się bowiem organom jednoznacznie wyjaśnić tej kwestii (pisma Starosty Powiatowego z dnia [...] maja 2017 r. i [...] czerwca 2017 r.). Nie oznacza to jednak, że organy orzekające ostatecznie zakwestionowały przysługiwanie prawa własności Skarbowi Państwa. Odmowa komunalizacji przedmiotowej działki w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych została bowiem uzasadniona niespełnieniem zawartej w tym przepisie przesłanki związku komunalizowanej nieruchomości z realizacją zadań gminy. Nie można zatem uznać, że wydając kontrolowane decyzje, organy podważały zapisane w księdze wieczystej prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowej działki. W sytuacji, w której Sąd podziela argumentację organów co do braku spełnienia przesłanki związku przedmiotowej nieruchomości z realizacją zadań gminy, rację należy przyznać organom, że dalsze badanie historii tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowej działki (o powierzchni [...] m2) nie było konieczne do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób, aby przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności działki nr [...] było w jakikolwiek sposób kwestionowane. W ocenie Sądu skarżąca Gmina nie wykazała, aby działka nr [...] spełniała przesłanki z art. 5 ust. 4 omawianej ustawy. Nie udokumentowała, by faktycznie wykorzystywała działkę, w stosunku do której złożyła wniosek o komunalizację, do realizacji zadania własnego, a w szczególności na cele bezpośrednio związane z realizacją zadań własnych gminy, czyli zaspokojenie potrzeb budownictwa mieszkaniowego, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 506), Szeroka argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana decyzja nie mogła zostać uznana za dowolną. Przejęcie przez gminę nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa, jest to decyzja konstytutywna, a nadto zawsze mająca charakter uznaniowy - w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1437/97, LEX nr 45075). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.