I SA/Wa 1242/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania R. T. oraz Z. W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiący część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej [...]. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 30 listopada 2005 r. R. T. oraz Z. W. zwróciły się do Prezydenta [...] "z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za zajęcie przez Miasto [...] gruntu o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] uregulowanego w KW nr [...] zajętego pod ulicę drogę publiczną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (DZ. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.) dalej jako ustawa Przepisy wprowadzające. W toku postępowania organ pierwszej instancji badając zasadność wniosku ustalił, że prawo własności do nieruchomości położonej w [...] przy zbiegu ulic [...], oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w dacie [...] grudnia 1998 r., przysługiwało W. Z., który umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2001 r., Rep. A Nr [...] sprzedał powyższą nieruchomość R. T. Prezydent [...] ustalił również, że W. Z. właściciel nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...], nie złożył wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2005 r., Rep. [...] R. T. właścicielka nieruchomości położonej przy zbiegu ulic [...], stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] o obszarze [...] ha. - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2001 roku zawierającej obszar [...] m2, w tym [...] m2 stanowi działkę oznaczoną obecnie numerem [...] dawniej nr [...]. a [...] m2 znajduje się pod ulicą [...] i stanowi działkę ewidencyjną nr [...] - darowała udział wynoszący [...] części w/w nieruchomości swojej córce Z. W. Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w KW [...]. Miasto [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] jako właściciel gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...]. Prezydent [...] rozpoznając wniosek R. T. oraz Z. W. o odszkodowanie wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zasadę, że skoro odszkodowanie przewidziane w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające jest ściśle związane z utratą prawa własności, to uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem on utracił własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości i na jego wniosek ustalane jest i wypłacane odszkodowanie. Organ wskazał również, że jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 zaakceptował możliwość złożenia takiego wniosku przez osobę, która po dniu 31 grudnia 1998 r., a przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej, jednak jak podkreślił organ w tej konkretnej jednak sprawie stan faktyczny dotyczył innej sytuacji. W sprawie tej zbywca będąc w przekonaniu, że jest w dalszym ciągu właścicielem nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej zawarł umowę darowizny tej nieruchomości obejmującej między innymi całą działkę, której znikomą tylko częścią była droga. Strony nie miały więc wówczas wiedzy o działce, która miała być zajęta pod drogę publiczną, gdyż decyzja podziałowa obejmująca w/w działkę została wydana znacznie później, a dopiero po zawarciu umowy darowizny gmina nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotową nieruchomość - co zostało stwierdzone ostateczną decyzją wojewody. Prezydent [...] zauważył, że w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że strony nie miały świadomości, że umowa sprzedaży zawarta pomiędzy W. Z. a R. T. z dnia [...] lutego 2001 r. obejmuje grunt zajęty pod drogi. Z jej treści wynika bowiem, że strony miały świadomość, iż przedmiotem obrotu pozostają grunty znajdujące się pod ulicami i będące we władaniu Gminy. Okoliczność ta wyklucza przyjęcie, iż w tym przypadku nabywca jest uprawniony do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania zwłaszcza, że część gruntu zajętego pod ulicę [...] obejmująca działkę nr [...] została nabyta z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...]. Mając na uwadze powyższe Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówił R. T. i Z. W. ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiący część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW [...]. Od decyzji tej R. T. i Z. W. wniosły odwołanie do Wojewody [...] nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. W toku postępowania Wojewoda [...] powtórzył ustalenia dotyczące oceny stanu faktycznego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wskazując na zawarte umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2001 r., rep. [...] i darowizny z dnia [...] kwietnia 2005 r. rep. [...]. Organ zauważył również, że wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość został złożony przez R. T. i Z. W. w dniu 30 listopada 2005 r., a więc z zachowaniem ustawowo wyznaczonego terminu. Wojewoda [...] odmiennie niż Prezydent [...] uznał, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania może być osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Dlatego też w jego ocenie R. T. i Z. W. były uprawnione do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, a tym samym organ I instancji błędnie przyjął, iż z wnioskiem o ustalenie odszkodowania może wystąpić tylko właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Na powyższą decyzję Miasto [...] wniosło skargę domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że uprawnionym do odszkodowania jest osoba, która w dacie 31 grudnia 1998 r. nie była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ ten nie wskazał naruszenia przez Prezydenta [...] przepisów postępowania; - art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta [...] oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował ustalenia Wojewody [...] i wskazał, że zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające odesłanie do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości oznacza, że roszczenie o odszkodowanie należy uznać za uprawnienie powiązane z dokonanym z dniem 1 stycznia 1999 r. wywłaszczeniem. A skoro tak to odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy może być ustalone i wypłacone na rzecz osób, których pozbawiono prawa własności w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Dlatego zdaniem skarżącego uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające są właściciele nieruchomości, którzy utracili prawo własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w związku z jego nabyciem z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. przez określony podmiot publicznoprawny. Skarżący zauważył, że orzecznictwo powołane w decyzjach dotyczy innego stanu faktycznego, gdyż byli właściciele nie mieli wówczas świadomości, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa i miała być zajęta pod drogę i dokonywali obrotu tymi nieruchomościami legitymując się w tej dacie wpisem prawa własności w księdze wieczystej. Zdaniem skarżącego w sprawie objętej skargą miała miejsce zupełnie inna sytuacja, ponieważ z treści umów zawartych w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2001 r. i [...] kwietnia 2005 r., wynika, że przedmiotem czynności prawnych była m. in. działka ewidencyjna nr [...] o obszarze [...] m2, która jest działką drogową. Ponadto do przedmiotowych aktów notarialnych załączone zostały wypisy z rejestru gruntów według stanu na dzień 29 stycznia 2001 r. z których wynika, że działka nr [...] o obszarze [...] m2 znajduje się pod drogą – ulica [...] i jest we władaniu Gminy [...]. Miasto [...] uważa, że powyższe okoliczności świadczą w sposób jednoznaczny o tym, że nabywczynie miały pełną świadomość co do faktu, że część przedmiotu umowy była drogą publiczną. Jego zadaniem oznacza to, że czynność prawa przeniesienia prawa własności w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości jako sprzeczna z ustawą jest nieważna i jest to nieważność bezwzględna o której mowa w art. 58 § 1 k.c. Co więcej w przedmiotowym wypadku nie doszło ani do przejścia prawa własności przedmiotowej działki drogowej na nabywcę, ani też do przelewu roszczeń o odszkodowanie za przedmiotowy grunt zajęty pod drogę. Zgodnym zamiarem stron było przeniesienie własności poszczególnych działek w tym działki nr [...], przy czym w stosunku do tej działki skutek nie nastąpił, gdyż dotyczyła ona rzeczy wyjętej z obrotu. Nie można zatem wyprowadzać wniosku, że skoro nie doszło do przeniesienia własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], to doszło do przeniesienia praw do odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję czy akt prawny pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest niezasadna i jako taka zdaniem Sądu podlega oddaleniu, na co wskazuje analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Sąd podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył powołanych w skardze przepisów tak prawa materialnego jak procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. W przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób nieprawidłowy odmówił ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w Dzielnicy [...] przy ulicy [...] oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...], zgodnie ze złożonym przez R. T. i Z. W. wnioskiem o jego przyznanie. Organ przyjął, że przedmiotowy wniosek został złożony przez osoby nieuprawnione, bowiem zdaniem organu, uprawnienie to wnioskodawczynie utraciły z uwagi na świadomość - posiadaną w dacie zakupu nieruchomości od W. Z., iż przedmiotem obrotu były grunty znajdujące się pod ulicami i będące we władaniu Gminy. Poza sporem jest w przedmiotowej sprawie, że na datę 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był W. Z. który przeniósł prawo własności na rzecz R. T. w dniu [...] lutego 2001 r. i nigdy nie złożył wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania za ten grunt w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa. Przechodząc do analizy zarzutów sprecyzowanych w skardze należy stwierdzić, że nie może się ostać zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 73 ust. 4 w zw. z ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające, bowiem jest on sprzeczny z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku 7 sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09 stwierdzono, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. (porównaj wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1543 /10). Stan faktyczny przedmiotowej sprawy odpowiada okolicznościom faktycznym i prawnym przywołanym powyżej, co zdaniem Sądu nie może pozostawiać wątpliwości w zakresie uprawnienia przysługującego skarżącej i jej wnuczce do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Wojewoda prawidłowo dostrzegał konieczność wyeliminowania decyzji organu I instancji z obrotu prawnego z uwagi na istnienie uprawnienia do złożenia wniosku o odszkodowania po stronie skarżącej i jej wnuczki. Nie może zdaniem Sądu ostać się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy a zatem naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej. Słusznie zdaniem Sądu podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że konieczne jest po zweryfikowaniu uprawnienia wnioskujących przeprowadzenie postępowania dowodowego - w szczególności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Rozstrzygniecie organu II instancji zostało tym samym wydane w zgodzie w wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Podnieść przy tym należy fakt, braku konsekwentnej argumentacji skargi, co zapewne wynika z braku merytorycznych argumentów. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], co do braku możliwości w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wydania w sprawie decyzji innej niż kasacyjnej (brak operatu szacunkowego). W zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony w tym przedmiocie wniosek w ustawowym terminie oraz, że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. W przedmiotowej sprawie na mocy dokonanej czynności prawnej na R. T. i Z. W. przeszły wszelkie roszczenia przysługujące W. Z. w chwili zawarcia umowy w dniu [...] lutego 2001 r., - w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...]. Do takich wniosków doprowadza analiza art. 73 ust. 4 ustawy, w świetle postanowień konstytucyjnych, bowiem ratio legis tego przepisu to stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. Wobec faktu nie dostrzeżenia przez Sąd naruszeń przepisów prawa wyszczególnionych w skardze ani innych naruszeń prawa materialnego czy procesowego organu II instancji, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu skarga podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r. poz. 270 ze zm).