I SA/Wa 1242/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska(spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku A.D. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu mieszkańców wsi [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] listopada 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z [...] listopada 2015 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości wraz z budynkiem remizy, oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] nr działek [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w [...] prowadziło księgę wieczystą nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] wystąpił A.D., działając w imieniu własnym oraz mieszkańców wsi [...] -następców członków wspólnoty gruntowej. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A.D. działając w imieniu własnym oraz mieszkańców wsi [...] - następców członków wspólnoty gruntowej. We wniosku wskazał, że "nie potrafił udokumentować formalnie prawa do reprezentowania wspólnoty gruntowej, ale zaważyło na tym niepowiadomienie mieszkańców o decyzji Wójta Gminy [...] wydanej [...] stycznia 1991 r. oraz decyzji Wojewody [...][...] lutego 1992 r." Zdaniem wnioskodawcy upływ 25 lat od wydania decyzji uniemożliwił udowodnienie kwestii, które wykorzystano przy wydawaniu skarżonego postanowienia. Wnioskodawca stwierdził, że przedmiotowe grunty niesłusznie zostały uznane za mienie gminne, gdyż wchodziły w skład wspólnoty wiejskiej i nie powinny podlegać przejęciu na rzecz gminy. Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, że wnioskodawcy nie posiadali tytułu prawnego do działek nr [...] zarówno w dacie komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r., jak również nie posiadają go obecnie. Odpowiadając na zarzuty dotyczące kwestii organizacji i reprezentacji wspólnot gruntowych Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. NR 28 poz. 169) osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Spółkę powołują uprawnieni z własnej inicjatywy (art. 14 i 25 ust. 1 ustawy). Gdyby jej jednak nie powołali, a wspólnota obejmuje grunty użytkowane rolniczo i nadające się do zagospodarowania rolniczego, to spółkę tworzy się z urzędu (art. 25 ust. 1 ustawy), a więc przymusowo. Ponadto jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki spośród członków spółki, tzn. spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, odmówią udziału w tych organach albo, gdy te organy podejmą nieprawidłową działalność, to organ administracji rolnej jest uprawniony powołać organy spółki także spośród osób nie będących jej członkami (art. 25 ust. 2 ustawy). Minister wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 1968 r., sygn. akt III CZP 73/68 (OSNC 1969/5/90), z której wynika, że wspólnota powinna być powołana na podstawie statutu określającego prawa i obowiązki członków spółki oraz organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania (art. 15 i 16 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 19 ustawy przy podejmowaniu uchwały na zebraniach członków każdy członek ma prawo tylko do jednego głosu bez względu na wielkość jego udziału w tej wspólnocie. Przepisy te wskazują, że powoływanymi do zarządu, reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, a więc również występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty są wyłącznie przewidziane w statucie organy wspólnoty. Minister podkreślił, że poszczególny uczestnik wspólnoty może działać w omawianym zakresie jedynie za pośrednictwem organów statutowych. Uprawnienia jego nie sięgają bowiem dalej niż przewiduje to statut oraz przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z przepisów ustawy wynika, że wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach utworzonej przez uczestników spółki bądź też - gdy jej nie powołano - spółki przymusowej, utworzonej przez organ administracji rolnej. Minister podniósł, że zobowiązany był zgromadzić dokumenty, wskazujące na formę prawną, w jakiej działa wspólnota gruntowa oraz upoważniające wnioskodawców do reprezentowania wspólnoty na zewnątrz. Wymagane dokumenty takie jak np.: zgłoszenie aktualnego składu osobowego zarządu wspólnoty gruntowej spółki, lista obecności na posiedzeniu zarządu wspólnoty i protokół sporządzony na okoliczność spotkania zarządu nie zostały przedstawione przez wnioskodawców. Nie zostały również przedstawione: wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej lub też decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej na podstawie której taki skład mógł być ustalony. Brak również dokumentacji wskazującej na sposób reprezentacji wspólnoty gruntowej na zewnątrz w sprawach podejmowanych przez zarząd, a związanych między innymi z aktualizacją wpisów w ewidencji gruntów, wykonaniem orzeczeń - postanowień sądów, wystąpieniami do jednostek państwowych, samorządowych, skarbowych i banków, aktualizacją wykazu udziałowców i wydzierżawieniem gruntów. W ocenie organu brak ww. dokumentów poświadcza niemożność ustalenia istnienia oraz ewentualnej reprezentacji wspólnoty gruntowej, o której mowa we wniosku, a co za tym idzie ustalenia legitymacji wnioskodawców do wszczęcia przedmiotowego postępowania. Natomiast odnosząc się do kwestii dotyczącej niesłusznego uznania przedmiotowych działek za mienie gminne Minister wskazał, że decyzją z [...] stycznia 1991 r., nr [...] Wójt Gminy [...] uznał, że działki nr [...] nie stanowią wspólnoty gruntowej lecz mienie gminne pozostające w zarządzie Rady Gminy w [...]. Z kolei decyzją z [...] marca 1990 r., nr [...] Naczelnik Gminy w [...] uznał m.in., że działka nr [...] nie stanowi wspólnoty gruntowej lecz mienie gminne pozostające w zarządzie Gminnej Rady Narodowej w [...]. Decyzje te mają charakter deklaratywny i poświadczają stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Do czasu ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] stycznia 1991 r. oraz z [...] marca 1990 r. organ nadzoru jest związany tymi orzeczeniami. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2016 r. skargę złożyli: [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] listopada 2015 r. . Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77, 28 oraz 107 § 3 kpa, poprzez : - brak ustalenia, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, - bezzasadne przyjęcie, że skarżący nie mają przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], podczas gdy w rzeczywistości roszczą sobie prawo do przedmiotowych gruntów, jako następcy prawni członków wspólnoty gruntowej obejmującej działki, co do których została wydana decyzja komunalizacyjna, - nie rozpoznanie istoty sprawy i nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia istnienia wspólnoty gruntowej, kręgu osób uprawnionych do bycia członkami wspólnoty i ustalenia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, - naruszenie wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, gdyż postanowienie poprzestaje jedynie na stwierdzeniu, że wnioskodawcy nie przedłożyli stosownych dokumentów na istnienie spółki uprawnionej do reprezentacji wspólnoty gruntowej. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty, podnosząc m.in., że interes prawny wywodzą z tego, iż należą do kręgu osób zainteresowanych w sprawie. Natomiast krąg osób zainteresowanych - stron w sprawie dotyczącej wspólnoty gruntowej - nie ogranicza się do osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie, ani do spółki nią zarządzającej, ale wynika z potrzeby udziału w takim postępowaniu w celu wykazania swoich uprawnień do nieruchomości objętych postępowaniem. Zdaniem skarżących, bezzasadne było domaganie się przez Ministra przedłożenia dokumentów na istnienie spółki i wykazywania umocowania do działania w imieniu spółki zarządzającej wspólnotą, jako warunku do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Podkreśli, że swój interes prawny wywodzą z tego, że roszczą sobie prawo do gruntów i bronią swoich praw jako następcy prawni właścicieli gruntów należących do wspólnoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który wykaże, że kwestionowana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., w którym to postępowaniu nie brali udziału. Podstawą materialnoprawną tej decyzji był przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32 poz. 191 ze zm.). Zgodnie z jego treścią mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Skarżący wskazali, że skomunalizowane mienie nie było mieniem gminnym lecz stanowiło własność wspólnoty gruntowej wsi [...]. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich do wymienionego mienia w tym m.in. wspólnot gruntowych. Podnieść należy, że kwestię wspólnot gruntowych reguluje ustawa z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Spółka ma osobowość prawną (art. 15 ust.1 ustawy). Swoje stanowisko co do zagospodarowania wspólnoty udziałowiec może więc wyrażać jedynie w pracach organów spółki, także wyłącznie spółka reprezentuje interesy udziałowców na zewnątrz (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1997 r., II CKU 28/97). Organizacja wspólnoty, tj. organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania, prawa i obowiązki członków spółki, podział dochodów i strat itp. regulowane są w statucie (art. 17 ustawy). Wszystkie sprawy związane ze statusem wspólnot gruntowych objęte zostały reżimem prawa administracyjnego, z wyłączeniem w większości tych spraw właściwości sądów powszechnych. I tak, zgodnie z art. 8 ustawy, do wyłącznej kompetencji starosty (wcześniej organów prezydiów powiatowych rad narodowych) należy ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 1 ust. 2 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (art. 8 ust. 1). Również starosta ustalał, w drodze decyzji, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 ust. 2- uchylony z dniem 1 stycznia 2016 r.). Zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie oraz ustalenie wykazów uprawionych do udziału we wspólnocie, wykazów obszarów ich gospodarstw oraz wielkości przysługujących im udziałów, powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy. Obecne brzmienie art. 8 ustawy zostało wprowadzone przez art. 22 pkt 1 lit. a) ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa - Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668). Kolejne zmiany wprowadzono ustawą z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy i zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U z 2015 r. poz. 1276). Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych została dotychczas wydana. Nie została również utworzona spółka. Skarżący wzywani przez organ do wykazania istnienia wspólnoty gruntowej nie przedłożyli stosownych dokumentów. Skarżący A.D. pismem z [...] września 2015 r. (będącym odpowiedzią na pismo organu z [...] sierpnia 2015 r.) poinformował organ nadzoru, że nadal poszukuje dokumentu świadczącego o istnieniu wspólnoty i składu zarządu. Jeśli zaś chodzi o indywidualne uprawnienia skarżących do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej, wywodzone z udziału we wspólnocie gruntowej, to gdyby nawet przyjąć, że wspólnota istniała, to podmiotami powołanymi do reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, a więc również występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, są wyłącznie przewidziane w statucie organy wspólnoty. Poszczególny uczestnik wspólnoty może działać w omawianym zakresie jedynie za pośrednictwem organów statutowych. Uprawnienia jego nie sięgają bowiem dalej niż przewiduje to statut oraz przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przepisy przewidują jedynie prawo uczestnika wspólnoty do zbycia w warunkach ściśle przewidzianych w ustawie swego udziału (art. 26 i 27). Z przepisów ustawy wynika nadto, że wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach utworzonej przez uczestników spółki bądź też - gdy jej nie powołano - spółki przymusowej, utworzonej przez organ administracji rolnej. Jak wyżej zaznaczono zebrane w sprawie dokumenty nie potwierdziły istnienia spółki sprawującej zarząd nad wspólnotą, jak również istnienia wspólnoty gruntowej na datę istotną dla komunalizacji. Wobec tego nie sposób także przyjąć, aby skarżący byli następcami członków wspólnoty, bowiem zebrane w sprawie dokumenty nie potwierdziły jej istnienia. Należy podkreślić, że decyzjami: Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1991 r. oraz Naczelnika Gminy w [...] z [...] marca 1990 r. ustalono, że sporne działki nie stanowią wspólnoty gruntowej lecz mienie gminne. Decyzje te mają charakter deklaratywny i poświadczają stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzje te pozostają w obrocie prawnym i organ nadzoru był nimi związany. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że na dzień istotny dla komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r. skarżącym nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną Wojewody [...]. Nieruchomości te w tym dniu nie stanowiły wspólnoty gruntowej oraz nie istniała spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą gruntową. W tej sytuacji słusznie Minister uznał, że skarżący nie są legitymowani, w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 7 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r. Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 28 kpa. Wbrew twierdzeniom skargi, to wnioskodawca musi wykazać swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania. Organ obowiązany jest ocenić, czy interes ten wnioskodawca rzeczywiście posiada. W niniejszej sprawie brak legitymacji skarżących do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego był oczywisty, nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, wobec czego organ był uprawniony do zastosowania art. 61a kpa. Zarzut skargi dotyczący nie rozpoznania istoty sprawy jest niezasadny, gdyż badanie legalności decyzji jest możliwe wówczas, gdy z żądaniem wystąpi legitymowana do tego strona. Wbrew stanowisku skargi organ nadzoru dokładnie wyjaśnił stanu faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do wydania postanowienia i szczegółowo go uzasadnił ze wskazaniem podstawy faktycznej i prawnej, opierając swoje stanowisko na zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Uzasadnienie postanowienia nie narusza art. 107 § 3 kpa. Strony postępowania miały zagwarantowane prawo składania wyjaśnień i ustosunkowania się do zgromadzonego materiału. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w skardze w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.