I SA/Wa 1243/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K., A. M., M. E., P. E., B. W., M. E., J. S., A. B., A. R., G. E., D. E., G. K., P. E., E. E., R. S., E. E., E. M., J. E., M. E., W. E., D. M., J. Z., A. E., B. E., K. F., W. F., F. F., T. P. i I. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., A. M., M. E., P. E., B. W., M. E., J. S., A. B., A. R., G. E., D. E., G. K., P. E., E. E., R. S., E. E., E. M., J. E., M. E., W. E., D. M., J. Z., A. E., B. E., K. F., W. F., F. F., T. P. i I. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...]. Naczelnik [...] powołaną decyzją wznowił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicach [...], [...], [...] nr hip. [...], dawny [...] o powierzchni [...] m2 zakończone decyzją Naczelnika [...] W. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] oraz uchylił tę decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Naczelnik [...] W. decyzją z dnia [...] października 1975 r. ustalił odszkodowanie za grunt przedmiotowej nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. Naczelnik [...] W. wznowił postępowanie zakończone decyzją odszkodowawczą z dnia [...] października 1975 r. oraz jednocześnie uchylił powołaną wyżej decyzję i orzekł, że ponowne rozpatrzenie sprawy ma nastąpić w zakresie dotyczącym wypłaty odszkodowania przez Zakłady [...] oraz Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu W. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren pierwotnie przeznaczony dla Związku [...] został przekazany [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, co oznacza, że to Spółdzielnia powinna być wskazana w decyzji jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] Naczelnik [...] W. ustalił odszkodowanie za grunt przedmiotowej nieruchomości i do jego wypłaty zobowiązał Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu W. z Funduszu [...] oraz Zakłady [...]. Po ponad 30 latach skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego1976 r. orzekającej o wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji przyznającej odszkodowanie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika [...] W. orzekającej o wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji przyznającej odszkodowanie. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu zarzucili Wojewodzie [...] niewyjaśnienie istotnych - w ich przekonaniu - okoliczności sprawy, takich jak: ustalenie, jakimi decyzjami lokalizacyjnymi objęta była przedmiotowa nieruchomość, bowiem w aktach sprawy brak jest decyzji lokalizacyjnych oraz innych dokumentów, z których wynika przeznaczenie terenu, nieustalenie, w jakiej dacie nieruchomość została przekazana i jakim podmiotom, niewyjaśnienie, czy Naczelnik [...] W. prawidłowo ustalił, że zachodzą przesłanki wznowienia postępowania. Ponadto odwołujący się podnieśli, że błędne jest przyjęcie przez Naczelnika [...] W., że nieprzekazanie nieruchomości Związkowi [...] stanowi nową okoliczność faktyczną uzasadniającą wznowienie postępowania. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestionowane w sprawie decyzje wydane zostały na podstawie art. 127 § 5 oraz art. 131 kpa w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168, ze zm.). Zgodnie z ich treścią, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały już przy wydaniu decyzji, lub nowe dowody, o ile te okoliczności i dowody nie były w toku postępowania znane organowi, który wydał decyzję, i nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez jej winy. Nowe okoliczności, o jakich mowa, powinny przedstawiać określony stan faktyczny lub prawny, który istniał w chwili wydania decyzji ostatecznej, lecz nie był znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, a mający wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Jako przesłankę wznowieniową w niniejszej sprawie wskazano ustalenie już po wydaniu decyzji, że część gruntu przedmiotowej nieruchomości została zajęta przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...] i to ten podmiot powinien wypłacić odszkodowanie, a nie, jak wskazano w decyzji z dnia [...] października 1975 r., Związek [...]. Powyższą informację Urząd [...] W. powziął z pisma Izby [...] z dnia 26 stycznia 1976 r. Nie ulega wątpliwości, że była to okoliczność, która istniała w dacie wydania decyzji odszkodowawczej, jednakże nie była znana organowi w dacie wydawania decyzji, w związku z czym należy uznać, że zasadne było wznowienie postępowania z urzędu. Okoliczność ta istniała w dacie wydania decyzji odszkodowawczej, bowiem decyzja lokalizacyjna została wydana w 1971 r., lecz organ dowiedział się o niej już po wydaniu swojej decyzji. Za prawidłowe należy więc uznać wznowienie postępowania na tej podstawie, niezasadnym byłoby bowiem obciążenie wypłatą odszkodowania podmiotu, który nie przejął nieruchomości. Podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące braku szczegółowych ustaleń dotyczących decyzji lokalizacyjnych, którymi objęto przedmiotową nieruchomość, są bezpodstawne. Wskazać należy, że kwestionowaną decyzją organ wznowił postępowanie z uwagi na błędne ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i tylko w tym zakresie zobowiązał do ponownego rozpatrzenia sprawy. Szczegółowe informacje dotyczące decyzji lokalizacyjnych nie były istotne z punktu widzenia ustalenia zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, które badał organ wydający decyzję z dnia [...] lutego 1976 r. Organ II instancji wyjaśnił, że w następstwie wznowienia postępowania Naczelnik [...] W. decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość [...] i do jego wypłaty zobowiązał podmioty, które zajęły teren przedmiotowej nieruchomości, tj. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej W. oraz Zakłady [...]. Zgodnie z adnotacją zamieszczoną na znajdującym się w aktach postępowania egzemplarzu decyzji, odszkodowanie zostało wypłacone, co oznacza, że ustalenia te były prawidłowe, nie można bowiem przyjąć, że wypłaty odszkodowania dokonały podmioty, które nie zajęły gruntu. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że w toku postępowania odwo-ławczego, ponownie rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie stwierdził, aby decyzja wznowieniowa Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1976 r. rażąco naruszyła prawo, a tylko takie naruszenie daje podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. K., A. M., M. E., P. E., B. W., M. E., J. S., A. B., A. R., G. E., D. E., G. K., P. E., E. E., R. S., E. E., E. M., J. E., M. E., W. E., D. M., J. Z., A. E., B. E., K. F., W. F., F. F., T. P. oraz I. R. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 1 pkt. 5 kpa w brzmieniu na dzień wydania decyzji wznowieniowej poprzez przyjęcie, że nieprzekazanie nieruchomości Związkowi [...] stanowi nową okoliczność faktyczną, uzasadniającą wznowienie postępowania, podczas gdy w postępowaniu wznowieniowym nie zostało ustalone, jakie części nieruchomości i w jakiej dacie zostały przekazane poszczególnym inwestorom, - art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego i nieustalenie, jakimi w istocie decyzjami lokalizacyjnymi objęta była przedmiotowa nieruchomość, bowiem w aktach sprawy brak decyzji lokalizacyjnych, jak też jakichkolwiek dokumentów, z których wynika przeznaczenie terenu, nieustalenie, w jakiej dacie przedmiotowa nieruchomość została przekazana i jakim podmiotom, oraz niewyjaśnienie, czy Naczelnik [...] W. prawidłowo ustalił, że zachodzą przesłanki wznowienia, a nie np. przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej na podstawie ówczesnego art. 137 § 1 pkt 4 kpa jako decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania bądź do zmiany decyzji w trybie art. 136 ówczesnego kpa, - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 1 pkt 5 kpa w brzmieniu na dzień wydania decyzji wznowieniowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] W., pomimo że rażąco naruszała ona prawo, z uwagi na fakt, że ustalenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania następowało w oparciu o decyzje lokalizacyjne, nie zaś o faktyczne przejęcie terenu, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, co oznacza, że organ powinien zobowiązać do zapłaty odszkodowania podmiot, który ubiegał się o teren przeznaczony do inwestycji zgodnie i w oparciu o decyzje lokalizacyjne, których w aktach sprawy brak, nie zaś na faktycznym przekazaniu terenu, przyjęcie, że "szczegółowe informacje dotyczące decyzji lokalizacyjnych nie były istotne z punktu widzenia ustalenia zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, które badał organ wydając decyzję z dnia [...].02.1976 r., bowiem przesłanką wznowienia było błędne ustalenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania", podczas gdy przekazanie terenu musiało być zgodne z decyzją lokalizacyjną, nie następowało w sposób dowolny, a zatem ustalenie, jaki teren i jakiemu podmiotowi oraz na jakiej podstawie został przekazany ma kluczowe znaczenie dla sprawy i dla wykazania, że zaszły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania. - art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich podniesionych przez Stronę zarzutów w stosunku do decyzji Wojewody [...], a w konsekwencji nierozpoznanie odwołania skarżących w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] wznawiającej z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ulicach [...], [...], [...] nr hip. [...], dawny [...] o powierzchni [...] m2, zakończone decyzją Naczelnika [...] W. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] oraz uchylającej tę decyzję. Równocześnie w kwestionowanej decyzji organ orzekł, że ponowne rozpatrzenie sprawy ma nastąpić w zakresie dotyczącym ustalenia podmiotów zobowiązanych do wypłaty przyznanego odszkodowania (pkt III decyzji z 1975 r.). Jak wynika z treści kwestionowanej decyzji, organ ustalił, że wypłaty przyznanego odszkodowania mają dokonać Zakłady [...] oraz Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta W. Oznacza to, że zobowiązanym do wypłaty części odszkodowania nie był wskazany w uchylonej po wznowieniu decyzji dawny Związek [...]. W związku z tym wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 §1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Ponieważ postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, to zarówno postępowanie odwoławcze, kontrola instancyjna, jak i sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Z analizy złożonej skargi wynika, że skarżący kwestionują zasadność zastosowanego przez organ trybu zmiany decyzji w zakresie podmiotów zobowiązanych do wypłaty ustalonego odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej oraz prawidłowość dokonanych w tym zakresie przez organ w postępowaniu wznowieniowym ustaleń faktycznych. Po dokonaniu analizy sprawy, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o wznowieniu postępowania odszkodowawczego. Wznawiając postępowanie, organ powołał się na art. 127 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały już przy wydaniu decyzji, lub nowe dowody, o ile te okoliczności i dowody nie były w toku postępowania znane organowi, który wydał decyzję, i nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez jej winy. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania organ wskazał fakt, że część nieruchomości o powierzchni [...] m2, przeznaczona decyzją lokalizacyjną dla Związku [...], została przekazana innemu podmiotowi – [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Ustalenia te organ dokonał już po wydaniu decyzji z [...] października 1975 r. w związku z pismem Izby [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. W tej sytuacji uznać należy, że spełniona została wskazana przez organ przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. Rozważanie po ponad 40 latach, czy inny niż wznowienie tryb zmiany decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] października 1975 r. w zakresie określenia podmiotów zobowiązanych do wypłaty przyznanego odszkodowania nie byłby właściwszy, w sytuacji, w której strony nie kwestionowały wydanej decyzji, a zmiana w zakresie podmiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowania nie zmieniała wysokości odszkodowania i tym samym nie naruszała interesu prawnego spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, z wyżej wymienionych względów nie może odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku w postaci stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu wznowieniowym. Także podnoszone przez skarżących wątpliwości co do prawidłowości działań organu w postępowaniu wznowieniowym w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego dotyczącego ustalenia podmiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowania, wobec niezakwestionowania tych ustaleń przez zobowiązane podmioty oraz niekwestionowania faktycznej wypłaty całego przyznanego odszkodowania nie mogą być wystarczającym uzasadnieniem do naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że decyzja wznowieniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu organy nadzoru nie naruszyły powołanych w skardze przepisów prawa i postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.