I SA/Wa 1243/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] lutego 2021 r. nr [...] umarzającą A. P., H. G., K. S., M. P., jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości w L., powiat [...], województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. P. (córka byłego właściciela) wnioskiem z [...] listopada 1992 r. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda (któremu sprawa została przekazana do rozpoznania) pismem z [...] czerwca 2012 r. nr [...], wezwał M. P., J. S., A. P. oraz H. G. (osób wskazanych we wniosku jako spadkobiercy byłego właściciela) o uzupełnienie wniosku, m.in. o prawomocne postanowienia sądowe lub notarialne akty poświadczenia dziedziczenia, stwierdzające nabycie spadku po właścicielu nieruchomości oraz po jego spadkobiercach. H. G. przy piśmie z [...] listopada 2012 r. nadesłała: pismo Archiwum Akt Nowych w [...] z [...] września 2012 r., do którego załączono uwierzytelnione kserokopie zaświadczeń i kart ewidencyjnych repatrianta wystawionych na nazwisko: A. K. córka A., A. K. córka M., J. K. córka A., A. K. syn M.; oświadczenia H. G., J. S., M. P. o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, kserokopie dowodów osobistych ww. osób. Z kolei A. P. przy piśmie z [...] listopada 2012 r. przesłała oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty oraz kserokopię dowodu osobistego. A. P. pismem z [...] listopada 2012 r. wniosła o zawieszenie postępowania w związku z przedłużającym się oczekiwaniem na brakujące dokumenty. Wojewoda pismem z [...] grudnia 2012 r. nr [...], wezwał pozostałe strony postępowania, tj. H. G., J. S., M. P. do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu co do zawieszenia postępowania, w terminie 7 dni. Poinformował również, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi po upływie wyznaczonego terminu postępowanie zostanie zawieszone. Z akt postępowania wynika, że wszystkie strony postępowania odebrały ww. pismo oraz nie zgłosiły sprzeciwu odnośnie do zawieszenia postępowania. Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...] zawiesił na wniosek A. P. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Następnie Wojewoda decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. K. S. (następca prawny J. S.) (dalej jako "skarżący") pismem z [...] marca 2021 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji żądając jej uchylenia. Wystąpił jednocześnie o podjęcie postępowania dotyczącego wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, zaś na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku, o przywrócenie terminu do wystąpienia o podjęcie postępowania na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenie prawa do rekompensaty, a następnie postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił podjęcia tego postępowania. Minister decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2021 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 98 § 1 i § 2 K.p.a. i wskazał, że Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2013 r. zawiesił na wniosek A. P., wobec braku sprzeciwu pozostałych stron, postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W postanowieniu tym pouczył strony o treści art. 98 § 2 K.p.a. Postanowienie to odebrane zostało przez A. P., H. G., M. P. i T. S. (męża J. S.). Strony zostały zatem skutecznie pouczone o treści art. 98 § 2 K.p.a., jak również o możliwości wniesienia zażalenia od ww. postanowienia, z którego to prawa nie skorzystały. W związku z tym trzyletni termin zawieszenia postępowania rozpoczął bieg w dniu [...] marca 2013 r. i upłynął w dniu [...] marca 2016 r. Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącego, zgon strony postępowania – J. S., który nastąpił w czasie zawieszenia postępowania nie miał wpływu na bieg terminu określonego w art. 98 § 2 K.p.a., tym bardziej, że ww. zmarła w dniu [...] sierpnia 2015 r., a akt poświadczenia dziedziczenia zarejestrowany został w dniu [...] września 2015 r. Zdaniem organu, skarżący miał zatem wystarczająco dużo czasu, aby zorientować się w sprawach spadkodawcy i złożyć w terminie wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wniosek taki złożony został natomiast dopiero w odwołaniu z [...] marca 2021 r. od decyzji Wojewody z [...] lutego 2021 r. umarzającej postępowanie. Przy tym również pozostałe strony postępowania nie wystąpiły w terminie o jego podjęcie. Mając powyższe na uwadze Minister podzielił stanowisko Wojewody, że w przypadku niezwrócenia się stron w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o jego podjęcie, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 K.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzyć postępowanie. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strony wycofały żądanie wszczęcia postępowania, które może toczyć się wyłącznie na ich wniosek. Skutek ten występuje również wówczas, gdy formalnie brak jest co prawda takiego żądania stron, lecz przepis prawa, tak jak art. 98 § 2 K.p.a., nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając im naruszenie: - art. 61 § 4 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez niezawiadomienie przez organ podmiotu, który uzyskał status strony, tj. skarżącego o wszczęciu i prowadzeniu postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami, mimo ciążącego na organie obowiązku w tym zakresie; - art. 9 K.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które miały istotny wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również przez brak udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek tak, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2021 r. w sprawie umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, - art. 7, art. 7b, art. 8 w zw. z art. 12 K.p.a., poprzez brak wnikliwego, sprawnego i szybkiego działania, mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, ustalenie kręgu osób posiadających interes prawny lub obowiązek w ramach prowadzonego postępowania, a co za tym idzie załatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli oraz zasady zaufania do władzy publicznej; - art 97 § 1 pkt 1 w zw. z art 30 § 4 i § 5 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania, mimo zaistnienia przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu (na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.), aż do momentu ustalenia przez organ kręgu spadkobierców zmarłej strony i zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu, - art. 7a § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej, na korzyść strony, przy jednoczesnym braku okoliczności wskazujących, że takiemu rozwiązaniu sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie naruszają prawa. Jak wynika z akt sprawy postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przedmiotowej nieruchomości, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z [...] marca 2013 r., na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zawieszenie nastąpiło na wniosek A. P. zgłoszony w piśmie z [...] listopada 2012 r., przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania. Postanowienie to odebrane zostało przez A. P., H. G., M. P. i T. S. (męża J. S.) i zostało przez strony zaakceptowane, bowiem nie zaskarżono go zażaleniem. Zgodnie natomiast z art. 98 § 2 K.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Co istotne, w postanowieniu z [...] marca 2013 r. Wojewoda prawidłowo pouczył strony o treści art. 98 § 2 K.p.a., tj. o skutkach niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda dopełnił zatem obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak wymaga tego art. 9 K.p.a. Organ nie był przy tym zobowiązany, w ocenie Sądu, do wzywania żadnej ze stron do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ takiego obowiązku. W niniejszej sprawie trzyletni termin zawieszenia postępowania, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie, rozpoczął bieg w dniu [...] marca 2013 r. i upłynął w dniu [...] marca 2016 r. Niewątpliwie w powyższym terminie nie wpłynął do organu wniosek żadnej ze stron postępowania o jego podjęcie. Wobec braku takiego wniosku Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., co uczynił decyzją z [...] lutego 2021 r. Powyższe stanowisko należy uznać za prawidłowe. Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, należy umorzyć postępowanie w formie decyzji. Przywołana regulacja z art. 98 § 2 K.p.a. przewiduje bowiem wyraźnie, że w przypadku braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Powyższe oznacza, że wraz z upływem tego terminu strona traci swoje uprawnienie do żądania podjęcia postępowania, a organ zobowiązany jest przyjąć nałożoną przez ustawodawcę tym przepisem fikcję, że strona cofnęła żądanie wszczęcia postępowania. Upływ tego terminu skutkuje tym, że strona już nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym postępowaniu. Tego rodzaju konsekwencje upływające z zastrzeżonego terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 1180/11, I OSK 1692/14, I OSK 2024/14, I OSK 2358/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zachodzą przesłanki do uznania takiego postępowania za niebyłe. Konsekwencją przyjętej w art. 98 § 2 K.p.a. konstrukcji skutku niezłożenia przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest to, że skutek ten następuje z mocy prawa i jest niezależny, ani od woli strony, ani od uznania organu. W tej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są wskazywane w skardze okoliczności związane ze śmiercią, w toku trzyletniego terminu, jednej ze stron postępowania – J. S., której następcą prawnym jest skarżący. Zdarzenie to, jak trafnie zauważył organ, pozostaje bez wpływu na bieg terminu z art. 98 § 2 K.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem w takiej sytuacji zmiany fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. na zawieszenie postępowania obligatoryjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1381/18; LEX nr 3076097). Zawieszenie postępowania następuje z uwagi na określone okoliczności faktyczne, wypełniające konkretną podstawę prawną zawieszenia, co w konsekwencji determinuje możliwości jego podjęcia. W okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce zawieszenie postępowania z uwagi na zgodny wniosek stron i okoliczność ta nie może być dowolnie pomijana. Co więcej przepisy art. 98 § 2 K.p.a. i art. 99 K.p.a. istotnie zawężają możliwości podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tym samym charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2078/19, LEX nr 3045656). W konsekwencji należy uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie podlegało zawieszeniu na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. i podstawa ta nie uległa zmianie także po śmierci J. S. Co dodatkowo istotne, J. S. zmarła w dniu [...] sierpnia 2015 r., zaś akt poświadczenia dziedziczenia po niej zarejestrowany został w dniu [...] września 2015 r. Powyższe wydarzenia miały zatem miejsce w okresie biegu trzyletniego terminu z art. 98 § 2 K.p.a. Termin ten ekspirował w dniu [...] marca 2016 r., a więc ponad pięć miesięcy po ustaleniu kręgu spadkobierców zmarłej strony postępowania. Trafnie wskazał zatem Minister, że jest to okres wystarczający do tego, by osoba należycie dbająca o swoje sprawy zorientowała się w sprawach spadkodawcy i złożyła w zakreślonym terminie wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wniosek taki został natomiast złożony dopiero w dniu [...] marca 2021 r. w odwołaniu od decyzji umarzającej postępowanie. W świetle powyższych uwag nie można zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 7 a i b, art. 8 w zw. z art. 12 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 61 § 4 w zw. z art. 28 K.p.a., art 97 § 1 pkt 1 w zw. z art 30 § 4 i § 5 K.p.a. Podkreślić jeszcze raz należy, że organ nie miał kompetencji do badania przyczyn braku złożenia przez stronę wniosku o podjęcie postępowania w terminie, a stan zawieszenia postępowania w sposób oczywisty uniemożliwiał organowi prowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych w sprawie. W niniejszej sprawie upływ terminu prawa materialnego obligował organ do zakończenia postępowania w inny sposób, niż poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy (art. 104 § 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.). Wobec tego nie ma podstaw, aby zawiadamiać stronę o jej prawie do złożenia wyjaśnień, zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1025/15; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na liczbę stron postępowania.