I SA/Wa 1244/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. M., S. M., Z. L., A. R., T. R., L. R., D. R. i D. R. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących Z. M., S. M., Z. L., A. R., T. R., L. R., D. R. i D. R. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 1980 r. nr [...]. o oddaniu w użytkowanie Wyższej Szkole Pedagogicznej w R. nieruchomości położonych w R. w rejonie ul. [...] i ul. [...], oznaczonych m.in. jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] marca 1980 r. oddał w użytkowanie Wyższej Szkole Pedagogicznej w R. w/w nieruchomości. Z. M., S. M., Z. L., J. Z., A. Z., A. R., T. R., L. R., D. R. oraz D. R. pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta R. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji wskazując, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Z. M., S. M., Z. L., J. Z., A. Z., A. R., T. R., L. R., D. R. oraz D. R. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 61a kpa w związku z art. 28 kpa, polegające na uznaniu, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji, podczas gdy istnieje przepis prawa materialnego, tj. art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), który stanowi o istnieniu interesu prawnego wnioskodawców w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznając sprawę stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ przytoczył treść przepisów kpa (art. 61 § 1 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa, art. 61a § 1 kpa, art. 28 kpa), zasady oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, strony postępowania administracyjnego oraz interesu prawnego i podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 1980 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie przewidywały, aby za stronę postępowania toczącego się na podstawie tego aktu mogli być uznani poprzedni właściciele nieruchomości. Co więcej z akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 1980 r., ani z samej decyzji nie wynika by poprzedni właściciele w/w nieruchomości, legitymowali się przymiotem strony przedmiotowego postępowania. Organ wskazał, że wnioskodawcy (będący spadkobiercami poprzednich właścicieli nieruchomości) swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności w/w decyzji wywodzą z przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Minister przytoczył powołane przepisy i zaznaczył, że z treści art. 229 wynika, że ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej wyłącza możliwość realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Innymi słowy jeżeli przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w przepisie art. 229 ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (jego następcy prawnemu), choćby spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że Wyższej Szkole Pedagogicznej w R. (obecnie Uniwersytet R.) przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowych działek, a także, że prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Tym samym Uniwersytet R. jako następca prawny Wyższej Szkoły Pedagogicznej w R. jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tej ustawy. Organ wskazał, że z ustaleń Wojewody [...] wynika, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1980 r. nie toczyło się postępowanie o zwrot przedmiotowych nieruchomości, stanowiących działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Postępowanie zwrotowe co do nieruchomości stanowiących działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] (w momencie wywłaszczenia oznaczone odpowiednio jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]) zostało zainicjonowane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r., którym S. M., . M. i Z. M. wystąpili do Prezydenta Miasta R. o zwrot wskazanych nieruchomości. Sprawa zwrotu działki nr [...] (oznaczonej uprzednio jako działka nr [...]) została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r. Natomiast w przedmiocie zwrotu działek nr [...] oraz nr [...] (dawne działki nr [...] oraz nr [...]) orzeczono decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r. orzekającą o odmowie zwrotu w/w nieruchomości. Z pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2018 r. wynika natomiast, że z wniosku J. Z. oraz A. Z. prowadzone jest postępowanie o zwrot działki nr [...] (dawna działka nr [...]), z wniosku A. R., T. R., L. R., D. R. oraz D. R. prowadzone jest postępowanie o zwrot działki nr [...] (dawna działka nr [...]), zaś z wniosku Z. L. prowadzone jest postępowanie o zwrot działki nr [...] (dawna działka nr [...]). Minister podkreślił, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia zgłoszone zostało dopiero po upływie 30 lat od wydania decyzji z dnia [...] marca 1980 r. Powyższe oznacza, że skoro wniosek o zwrot nieruchomości nie został złożony przez poprzedników prawnych wnioskodawców przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 1980 r., to w czasie orzekania o przyznaniu użytkowania wieczystego nie było nierozpatrzonego wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał dodatkowo, że w sytuacji, w której została wydana decyzja o uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej gruntem jej byli właściciele lub ich następcy prawni mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem tzw. wniosku "zwrotowego". Takie prawo daje im posiadanie roszczenia wynikającego z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Brak jest bowiem podstaw, by interesu prawnego odmówić stronie skarżącej, która powołuje się na swój tytuł prawny do nieruchomości wywodząc go z innego aktu prawnego, a której roszczenie nie zostało negatywnie rozpatrzone przez właściwy organ. Natomiast w przypadku gdy ostateczną decyzją, właściwy organ odmówi byłemu właścicielowi (jego następcy) zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to osoba taka nie legitymuje się żadnym prawem rzeczowym (ekspektatywą takiego prawa) do omawianego gruntu. Organ wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy postępowanie zwrotowe wszczęte odnośnie działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] (odpowiadającym dawnym działkom nr [...], nr [...] oraz nr [...]) zostało rozstrzygnięte decyzjami z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] czerwca 2013 r., którymi odmówiono zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Natomiast fakt, że postępowanie zwrotowe jest nadal prowadzone w stosunku do pozostałych nieruchomości objętych decyzją z dnia [...] marca 1980 r. nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego wnioskodawców, ponieważ art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. kategorycznie wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Minister podkreślił, że skoro wnioskodawcom nie przysługuje do nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, ani skuteczne roszczenie o jej zwrot, to nie legitymują się oni interesem prawnym, będącym podstawą do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1980 r. Podnoszony przez wnioskodawców argument, że stwierdzenie nieważności w/w decyzji umożliwi im wyeliminowanie kolejnych decyzji i skutków w postaci przejścia praw do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji będą oni mogli skutecznie ubiegać się o zwrot przedmiotowych działek, może być zaś rozpatrywany jedynie jako zaistnienie po stronie wnioskodawców interesu faktycznego. Tym samym Minister stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo odmówił, na podstawie art. 61 a § 1 kpa, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1980 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. M., S. M., Z. L., J. Z., A. Z., A. R., T. R., L. R., D. R. oraz D. R., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo że zachodziła podstawa do jego uchylenia, gdyż skarżący posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 1980 r., tym samym posiadają przymiot strony postępowania i nie zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niemerytorycznego rozpoznania sprawy; 2) art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na uznaniu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie istnieje przepis prawa materialnego, który przesądzałby o istnieniu interesu prawnego skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także o wyznaczenie organowi pierwszej instancji miesięcznego terminu na wydanie decyzji w sprawie, a w przypadku uchylenia jedynie decyzji organu drugiej instancji terminu miesięcznego dla organu odwoławczego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując w szczególności, że organ drugiej instancji powielił uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji oraz przedstawił całkowicie sprzeczne ze sobą tezy, wskazując m.in., że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami może przesądzać o istnieniu interesu prawnego jako norma prawa materialnego i że w przedmiotowym stanie faktycznym przepis ten znajduje zastosowanie, a jednocześnie stwierdzając, że skarżący mają tylko interes faktyczny, a nie prawny. Zdaniem skarżących mogą oni poprzeć swój interes przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przepisem takim jest art. 136 ust. 3 w zw. z 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 229 tej ustawy, który ma zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym. Fakt, że istnieje przepis prawa materialnego, który umożliwia wnioskodawcom wystąpienie z żądaniem o zwrot oraz przepis, który wyklucza ten zwrot (art. 229) z uwagi na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, przesądza o istnieniu interesu prawnego wnioskodawców w wyeliminowaniu decyzji z [...] marca 1980 r. Zdaniem skarżących ponadto bez znaczenia dla oceny interesu prawnego wnioskodawców pozostaje fakt, że postępowanie o zwrot przedmiotowych nieruchomości nie toczyło się w dacie wydania kwestionowanej decyzji, ani w dacie nabycia prawa użytkowania wieczystego, a następnie prawa własności z mocy prawa. Również bez znaczenia pozostaje fakt, że żądanie zwrotu zostało zgłoszone dopiero po 30 latach od wydania decyzji z [...] marca 1980 r. Skarżący podkreślili, że w ich ocenie nie ma żadnych wątpliwości, że w sprawie działek nr [...] i [...] posiadają oni interes prawny w wyeliminowaniu decyzji uwłaszczeniowej i jej skutków. Interes prawny posiadają również w przedmiocie działek nr [...], [...] i [...] pomimo wydania przez organ ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji powinny zatem zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. pełnomocnik Uniwersytetu W. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podnosząc, że organ właściwie ocenił, iż skarżącym nie przysługuje interes prawny, a jedynie interes faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga - choć nie ze wszystkich powodów w niej podniesionych - zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 kpa i art. 157 § 2 kpa, odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 1980 r. o oddaniu w użytkowanie Wyższej Szkole Pedagogicznej w R. opisanych wyżej nieruchomości uznając, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie mogą skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. W myśl zaś art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zauważyć trzeba, że powołany art. 61a § 1 kpa wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13). Postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest zatem rozstrzygnięciem formalnym, a nie merytorycznym. W postanowieniu tym nie rozstrzyga się o zasadności żądania. W orzecznictwie wskazuje się, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być zatem wydane jedynie wówczas, gdy oczywistym jest, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Jeżeli ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ powinien najpierw wszcząć postępowanie administracyjne. W rozpoznawanej sprawie tymczasem organy obu instancji, powołując się na art. 61 a § 1 kpa, dokonały wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 229 oraz art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przeprowadziły określone dowody (m.in. z pism i decyzji Prezydenta Miasta R.) stwierdzając, że w świetle tych przepisów i dowodów nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 1980 r. Zdaniem Sądu organy dokonały zatem analizy i ocen, które mogły być przedmiotem ustaleń dokonywanych w ramach postępowania wyjaśniającego, prowadzonego po wszczęciu postępowania. Innymi słowy wydane w niniejszej sprawie postanowienia mają charakter merytoryczny, a nie formalny. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że postanowienie w trybie art. 61 a § 1 kpa może być wydane tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Organ wydając postanowienie w trybie tego przepisu nie może dokonywać analizy i ocen, które powinny być przedmiotem rozważań w toku postępowania wyjaśniającego. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że postanowienia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 61 a § 1 kpa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek skarżących powinien skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego i przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a następnie wydaniem stosownej decyzji. Wskazać dodatkowo trzeba, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd nie badał zasadności podnoszonych w skardze zarzutów odnoszących się do kwestii przysługiwania im interesu prawnego. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do organu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach (na które składają się 200 zł wpisu od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.