I SA/Wa 1246/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 1246/18 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr. [...] z dnia [...] maja 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z dnia [...] listopada 2017 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie m.in. własności do całości nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2, wystąpili L. C. i Z. G. W wyniku rozpatrzenia wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpiła Gmina Miasta [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr. [...] z dnia [...] maja 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z dnia [...] listopada 2017 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...], wywłaszczył M. G. na rzecz Skarbu Państwa z 1/2 części we współwłasności działki nr [...], obręb [...] o pow. [...] ha objętej Lwh [...]. Następnie ostateczną decyzją Wojewoda [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., w części dot. działki nr [...], obr. [...], odpowiadającej częściowo wywłaszczonej działce nr [...], obr. [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że skomunalizowana działka nr [...] odpowiada części wywłaszczonej działki nr [...], która weszła w skład działki nr [...]. Ustalił, że następcami prawnymi po zmarłym M. G. są Z. G., L. C., M. B., A. P., L. G. oraz A. G. W ocenie organu odwoławczego powyższa okoliczność prowadzi do wniosku, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwał się wadliwym tytułem własności do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Oznacza to, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], wywołało ten skutek, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, ale własnością spadkobierców M. G. W konsekwencji mienie to nie podlegało komunalizacji. A zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), bowiem skomunalizaowano mienie osoby fizycznej. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie mamy sytuację naruszenia prawa o charakterze oczywistym, przy czym zarówno jednoznaczny charakter przepisu jak i względy gospodarczo- ekonomiczne nakazują uznanie wypełnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 kpa, należy także przeanalizować czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu, tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jak to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ odwoławczy podkreślił, ze dla rozstrzygnięcia czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne należy przeanalizować czynności prawne i zdarzenia prawne, które nastąpiły po dacie komunalizacji i po dacie wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody, jak również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którego sentencji TK stwierdził, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zauważył, że powołany wyrok TK ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Oznacza to, że wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Zatem formalnie nadal możliwe jest bezterminowe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, także w przypadku, gdy na podstawie takiej decyzji strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę. Reasumując, organ podkreślił, że w odniesieniu do ww. zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...] nie stwierdził wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, a zatem nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji w przedmiotowej sprawie. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr. [...] z dnia [...] maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska [...] – Prezydent Miasta [...]. Skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędna wykładnie i zastosowanie, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, - art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie sczegolności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 6 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że rażące naruszenie prawa to naruszenie zawinione przez organ. Wskazał, że Skarb Państwa był ujawniony w księgach wieczystych jako właściciel nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania komunalizacyjnego. Zdaniem skarżącego organ administracji publicznej miał obowiązek zbadania czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w pełni uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, ze zasadniczym skutkiem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego albo w innym terminie określonym przez niego, a zatem organ błędnie uznał, ze nie istnieją podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie wyroku TK, a dokonana przez organ interpretacja wyroku TK prowadzi do powstania sytuacji absurdalnej i niezgodnej z litera prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr. [...] z dnia [...] maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie m.in. własności do całości nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wystąpili L. C. i Z. G. - powołując się na fakt, iż na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bowiem stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczającej tę nieruchomość. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.), 2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania. Wobec tego stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej - na mocy której Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości - wykazało, że nie było podstaw prawnych do komunalizacji tej działki na rzecz Gminy [...]. Nieruchomością tą Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Fakt ten stanowi niewątpliwie przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadniczym bowiem sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała, chyba że są to skutki nieodwracalne (art. 156 § 2 k.p.a.) - które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż organ prawidłowo przyjął, że stwierdzenie nieważności orzeczeń dotyczących wywłaszczenia nieruchomości wywołało skutek ex tunc i w związku z tym Skarb Państwa nie stał się skutecznie właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Również organ prawidłowo wykazał, iż skomunalizowana działka nr [...] odpowiada części wywłaszczonej działki nr [...], która weszła w skład działki nr [...]. Analizy dokonał w oparciu o mapy ewidencyjne oraz opracowanie geodezyjne i kartograficzne. Podsumowując, należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 stwierdzić należy, że w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, sąd w niniejszej sprawie uważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu - jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji - posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (o czym była mowa wyżej), nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia TK wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." Z powyższych powodów, w ocenie sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r. nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. Organ prawidłowo więc odniósł się do znaczenia w tej sprawie orzeczenia TK Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił przekonująco swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.