I SA/Wa 1247/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, powstałą z podziału działki nr [...]. Decyzja Wojewody [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...], działając na wniosek właścicieli, zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. W wyniku tego podziału wydzielona została m.in. działka nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że projektowane działki gruntu nr [...],[...],[...] oraz [...] będą stanowić drogę oznaczoną w planie symbolem [...] i przeznaczone są do połączenia - po połączeniu projektowana działka otrzyma nr [...] o pow. [...] m2. Wskazano nadto, że na podstawie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n." do projektowanych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej przejścia i przejazdu lub odpowiedniego nabycia udziałów w prawie własności działek umożliwiających spełnienie tego warunku". Wyodrębniona działka, jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] nadal stanowi własność Pani Z. W.. Na nieruchomości tej ustanowiona jest służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu, przejazdu i przeprowadzenia mediów. Wnioskiem z [...] maja 2011 r. Z. W. wystąpiła o ustalenie w drodze decyzji odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...]. W rzeczywistości grunt tej działki w dacie podziału jak i obecnie stanowił jej własność, a to wobec przekształcenia użytkowania wieczystego we własność na mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2003 r. Wniosek ten poprzedzony był bezskutecznym żądaniem przeprowadzenia w tym względzie negocjacji. Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzja z [...] kwietnia 2019 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość wywodząc, że działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną, a przez to jej wydzielenie nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności. Do takich wniosków doprowadziła organy analiza treści decyzji podziałowej, z której nie wynika, że została ona wydzielona pod drogę publiczną, brak przywołania w podstawie prawnej decyzji art. 98 ust. 1 u.g.n., zapisy treści księgi wieczystej - gdzie nadal jako właściciel figuruje Z. W., a także ustanowienia na niej służebności gruntowej. Wskazując na treść art. 93 ust. 3 u.g.n., będącego podstawą decyzji podziałowej, a także przywołując pogląd prawny zawarty w wyroku NSA z 21 lutego 2018 r. I OSK 815/16, Wojewoda podnosił, że "skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 ustawy, to nie mógł równocześnie mieć zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. (...). Skutkiem prawnym rozwiązania zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy jest bowiem utrata własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne. Nie może tym samym być wątpliwości, iż w stosunku do tych samych działek nie może mieć równocześnie zastosowania art. 93 ust. 3 ustawy i art. 98 ust. 1 ustawy." Na decyzję tę Z. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, doprecyzowaną na rozprawie, zarzucając jej naruszenie: - art. 10 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), poprzez uznanie, że tereny oznaczone symbolem KUD w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r. przeznaczone zostały na cele inne niż drogi publiczne, podczas gdy z treści ww. uchwały (§ 11pkt 2) wprost płynie wniosek, iż tereny te stanowią drogi publiczne; - art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, iż to z decyzji podziałowej powinno wnikać, że nastąpił skutek w postaci przejścia prawa własności na rzecz podmiotu publicznego, podczas gdy skutek w postaci przejścia prawa własności na rzecz podmiotu publicznego występuje z mocy samego prawa, bez konieczności jego zastrzeżenia w treści decyzji podziałowej; - art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że skoro powołany przepis stanowił podstawę prawną decyzji podziałowej, wyłączony jest skutek przewidziany art. 98 ust. 1 u.g.n., podczas gdy przepis ten warunkuje dopuszczalność podziału nieruchomości, w celu zapewnienia wszystkim wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej, a więc brak jego powołania, w przypadku gdyby którakolwiek z działek nie miała – wskutek podziału – zapewnionego dostępu do drogi publicznej, skutkowałby brakiem możliwości podziału; - art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] i przeznaczenia terenów oznaczonych w poszczególnymi symbolami w planie; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wymogów w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji, w szczególności w zakresie jasnego i zrozumiałego odniesienia się do zarzutów odwołania co do przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (tj. wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją odmówiono ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], (powstałą w efekcie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właścicieli, zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2006 r.), z uwagi na stwierdzenia, że nie została ona wydzielona pod drogę publiczną, względnie pod poszerzenie istniejącej już drogi publicznej. Poza sporem jest, że tylko w odniesieniu do gruntów wydzielonych pod drogi publiczne, w efekcie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego), aktualizuje się roszczenie odszkodowawcze, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., co jest konsekwencją zaistnienia ex lege skutku prawnego przewidzianego w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. przejściem własności tych gruntów na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy ów skutek w istocie nastąpił. Wynika to z niejednoznaczności decyzji zatwierdzającej podział dokonany w trybie art. 93 u.g.n. (zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), gdzie nie wskazano wprost by wydzielona działka nr [...] przeznaczona została pod drogę publiczną, jak też nieprzywołania w jej podstawie prawnej i uzasadnieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. lub choćby jego treści. Co istotne także, nie zawarto w niej ani jednego sformułowania: "droga publiczna" użytego w kontekście działki nr [...]. Wskazuje się jedynie, że "działki gruntu nr [...],[...],[...] oraz [...] będą stanowić drogę oznaczoną w planie symbolem [...] i przeznaczone są do połączenia przy czym po połączeniu projektowana działka otrzyma nr [...] o pow. [...] m2". Skarżąca natomiast oczekuje by to w postępowaniu odszkodowawczym, mając na uwadze treść planu zagospodarowania przestrzennego, jak też obowiązujące w dacie jego uchwalenia przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym jej art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2, organy dokonały oceny, czy pod tego rodzaju drogę ww. działka została wydzielona. Godzi się zatem zauważyć, że okoliczności te w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n wiążąco rozstrzygane być nie mogły. Organ administracji publicznej orzekający o odszkodowaniu nie ma bowiem kompetencji do przesłankowego ustalania i przesądzania, czy w ogóle mamy do czynienia z działką wydzieloną pod drogę publiczną. Przedmiotem postępowania odszkodowawczego jest jedynie ustalenie wymiaru odszkodowania na rzecz określonego podmiotu za konkretną nieruchomość, której własność w efekcie zaistnienia skutku opisanego w art. 98 ust. 1 u.g.n. on utracił. Nie jest natomiast granicami tego postepowania objęte ustalanie czy w ogóle z działką wydzieloną pod drogę publiczną mamy do czynienia. Okoliczności te stanowią bowiem przedmiot rozważań dokonywanych przez organ gminy orzekający o podziale. To one także, a nie starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) orzekają o zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji czego to one, a nie organ odszkodowawczy, ma obowiązek analizy treści owego planu i czynienia na jego podstawie ustaleń faktycznych niezbędnych przy podejmowaniu decyzji zatwierdzającej podział. Aby zatem skutecznie domagać się ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., z decyzji tej wynikać musi, że działka powstała w wyniku geodezyjnego podziału nieruchomości, wydzielona została pod drogę publiczną. Nie chodzi przy tym w tym wypadku o władcze stwierdzenie w decyzji podziałowej zaistnienia skutku prawnego przewidzianego w art. 98 ust. 1 u.g.n. (ten bowiem następuje z mocy prawa), ale wykazanie okoliczności do niego prowadzących. Na ten aspekt właśnie zwracał uwagę Wojewoda, odwołując się miedzy innymi do tezy wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2018 r. I OSK 1846/16, gdzie sformułowano pogląd, że "to z decyzji podziałowej wynikać musi, że działka gruntu wydzielona został pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego". Nieuprawniony jest zatem czynienie mu zarzut naruszenia ww. przepisu, z powodu rzekomego uznania przez organ wojewódzki, iż to z decyzji podziałowej wynikać ma przewidziany nim sutek prawny (przejście własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządowego lub Skarbu Państwa). Takiego bowiem poglądu w zaskarżonej decyzji nie wyrażono. Skoro zaś, jak już wyżej wspomniano, okoliczności wskazujące na wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną w decyzji podziałowej nie ujawniono, a ustalanie na etapie postępowania odszkodowawczego, że w tym celu podział ów nastąpił, wykraczało poza przedmiot postępowania odszkodowawczego, nie można obecnie skutecznie postawić organowi zarzutu, że wyprowadzając konkluzje o niewydzieleniu jej pod tego rodzaju drogę, naruszył on art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zwłaszcza, że jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, w przepisie tym ustawodawca rozróżnia "ulice" oraz "drogi publiczne", które to pojęcia pod względem normatywnym nie są tożsame. Niezależnie od powyższego istotne w sprawie jest również - na co zwracał także uwagę Wojewoda - że pomimo upływu 13 lat od wydania decyzji podziałowej, nadal w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako jej właściciel ujawniona jest skarżąca. Zgodnie zaś z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r., poz. 1916 ze zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. To ona także już po wydaniu decyzji podziałowej obciążyła nieruchomość służebnością gruntową. Organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 powołanej ustawy wyklucza bowiem jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r. I OSK 1919/15, Lex nr 2441469). Powyższe uwarunkowania wykluczają zatem skuteczne prowadzenia postępowania zmierzającego do uzyskania przez właściciela gruntu odszkodowania. Sprawa o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. ze swej istoty może bowiem powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne (lub ich poszerzenie), przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela (lub prawa własności wolnego od obciążenia prawem użytkowania wieczystego) w księdze wieczystej. Jeżeli natomiast powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z 9 marca 2018 r. I OSK 964/16 Lex nr 2486256). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Stąd decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania za grunt działki nr [...], jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...], odpowiadają prawu, a zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi w toku postępowania nie naruszono także procedury administracyjnej. Zostało ono przeprowadzone przy poszanowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe zaś z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia stanu faktycznego, warunkujące zgodne z prawem zastosowanie przepisów prawa materialnego, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Podjęte natomiast rozstrzygnięcie uzasadniono w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych, którymi kierował się organ formułując swoje stanowisko, a to z kolei umożliwiało ocenę poprawności wyprowadzonych przezeń konkluzji, które skład orzekający w sprawie podziela. W związku z czym także zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 107 § 3 k.p.a. oceniać należy jako chybiony. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.